Powołanie do samorządu zawodowego - swoboda legislacyjna

Utworzenie samorządów, o których mowa w art. 17 Konstytucji, jest pozostawione ocenie ustawodawcy. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest ograniczona, przy czym ograniczenia wynikają z rodzaju samorządów i celów ich powołania. Jeśli zatem ustawodawca dostrzega konieczność wykonania pewnych zadań publicznych i uzna, że powołanie samorządu zawodowego jest efektywnym sposobem ich osiągnięcia, to może zdecydować o utworzeniu właściwego rodzaju samorządu. Dotyczy to samorządu zawodowego zawodu zaufania publicznego w celu sprawowania pieczy nad należytym wykonaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego, ponadto samorządu innych zawodów, a także samorządu gospodarczego w celu ochrony interesów przedsiębiorców przed działaniem administracji państwowej i samorządowej.

Wyrok TK z dnia 24 marca 2015 r., K 19/14, OTK-A 2015/3/32, Dz.U.2015/476

Standard: 434 (pełna treść orzeczenia)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, od decyzji ustawodawcy zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego i wykreowanie samorządu tego zawodu. Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.

Prawodawca konstytucyjny, posługując się w art. 17 ust. 1 formułą "można tworzyć" kładzie nacisk na swobodę ustawodawcy wykorzystywania samorządu zawodowego. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja zawiera bowiem inne zasady prawa dotyczące funkcjonowania systemu władzy publicznej i partycypacji obywateli w jej sprawowaniu.

Po pierwsze, szczególnie dokonując wykładni art. 17 Konstytucji, należy uwzględniać zasadę wyrażoną w jej art. 1. W myśl tego przepisu, Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Tworzenie i funkcjonowanie samorządów zawodowych powinno być ukierunkowane na realizację tej zasady. Ustawodawca, tworząc samorząd zawodowy, musi ustanawiać rozwiązania zapewniające ochronę przed wykorzystywaniem tej instytucji dla realizacji interesu danej grupy zawodowej kosztem dobra wspólnego.

Po drugie, w świetle wstępu do Konstytucji, opiera się ona m.in. "na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot". Zasada ta ma znaczenie dla organizacji systemu władzy publicznej, normując rozdzielenie zadań publicznych. Państwo, rozdzielając w drodze ustaw konkretne zadania publiczne, musi wybierać optymalne podmioty, które je zrealizują. Zasada pomocniczości zakłada samodzielne wykonywanie zadań publicznych przez poszczególne wspólnoty w społeczeństwie. Organy państwowe nie powinny realizować zadań, które mogą być wykonywane w sposób bardziej efektywny przez wspólnoty zawodowe. Jednocześnie państwo nie powinno rezygnować z bezpośredniej realizacji tych zadań publicznych, których poszczególne wspólnoty nie są w stanie realizować w sposób wystarczająco efektywny, a które mogą być wykonywane sprawniej przez państwo.

Po trzecie, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Samorząd zawodowy jest, z jednej strony, środkiem realizacji celów takiego państwa. Z drugiej strony, z art. 2 Konstytucji wynikają zasady działania tego rodzaju samorządu. Funkcjonowanie samorządu zawodowego musi spełniać standardy demokratycznego państwa prawnego, między innymi musi być oparte na zasadzie demokracji wewnętrznej.

Po czwarte, dla określenia konstytucyjnej pozycji samorządu zawodowego znaczenie mają przepisy rozdziału III Konstytucji. Konstytucja przyjmuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Inaczej niż w wypadku samorządu terytorialnego, przepisy Konstytucji wykluczają powierzanie organom samorządu zawodowego kompetencji w zakresie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Fakt ten zawęża swobodę ustawodawcy kształtowania instrumentów działania tych organów. Organy samorządu zawodowego nie mogą uzyskać kompetencji w zakresie unormowania spraw dotyczących statusu jednostki. W szczególności organy te nie mogą uzyskać kompetencji w zakresie stanowienia regulacji określających warunki dostępu do zawodów zaufania publicznego.

Wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012/3/25, Dz.U.2012/298

Standard: 436 (pełna treść orzeczenia)

Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie zawiera generalnej klauzuli gwarantującej ustawodawcy możliwość kreowania dowolnych samorządów zawodowych o kompetencjach określanych na poziomie ustawy. Artykuł 17 ust. 1 Konstytucji traktuje o tworzeniu w drodze ustawy "zwykłej" samorządów zawodowych o cechach konstytucyjnie zdeterminowanych (samorządy reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów, w granicach określonych konstytucyjnie). Ustawodawca może natomiast tworzyć w drodze ustawy inne samorządy (innych zawodów i o inaczej przez siebie określonych kompetencjach). Gdy tworzy - jak w wypadku notariuszy - samorząd zawodu zaufania publicznego, pozostaje związany wymaganiem zagwarantowania temu samorządowi uprawnień umożliwiających sprawowanie pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 in fine Konstytucji.

Powierzenie samorządom zawodowym, reprezentującym zawody zaufania publicznego, "pieczy" nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony wskazuje na konstytucyjne ograniczenie ustawodawcy, działającego w drodze ustawy. W wypadku kształtowania przez ustawę kompetencji samorządu zawodowego, powoduje konieczność zachowania "istoty" pieczy.

Wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK-A 2008/2/28, Dz.U.2008/57/348

Standard: 435 (pełna treść orzeczenia)