Udostępnienie opinii i ekspertyz sporządzonych na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP

Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w przywołanych przez skargę kasacyjną wyrokach sądów administracyjnych (IV SAB/PO 9/06, I OSK 89/09).

Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego.

Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 DostInfPubU. Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.

Uprawnienia Prezydenta określone w art. 122 i 144 Konstytucji są uprawnieniami o charakterze uznaniowym i dyskrecjonalnym. Opinie i ekspertyzy stanowią zatem jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowane treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę Prezydenta RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej winny równocześnie liczyć się z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji.

Rzeczypospolita Polska, jak stanowi art. 2 Konstytucji RP, jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Najwyższym suwerenem w Rzeczypospolitej Polskiej jest Naród, który zgodnie z art. 4 Konstytucji sprawuje władzę zwierzchnią przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Formy bezpośredniego sprawowania tego nadzoru określone zostały m.in. w art. 61, 63 Konstytucji RP.

Artykuł 61 Konstytucji ustanawia jedno z podstawowych praw obywatelskich jakim jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 63 Konstytucji wynika z kolei, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Jak wynika z brzmienia przywołanych przepisów działanie Prezydenta RP jako naczelnego organu władzy wykonawczej nie jest wyłączone spod społecznej kontroli i podlega jej na ogólnych konstytucyjnych zasadach.

Uprawnienia Prezydenta RP zapisane w art. 122 Konstytucji i konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej są prawami całkowicie odrębnymi i nie kolidującymi ze sobą. Przysługują różnym podmiotom i dotyczą, co może nie wydawać się oczywiste, różnych sfer przestrzeni publicznej.

Prezydent ma całkowitą swobodę co do wyboru decyzji określonych w art. 122 Konstytucji i żaden podmiot, w tym również opinia publiczna, nie może skutecznie wpływać na wybór, którego dokonuje w procesie legislacyjnym w ramach przyznanych mu uprawnień.

Równocześnie obywatel a tym samym opinia publiczna ma przyznane w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W żadnym z przepisów Konstytucji nie została zawarta norma, która wyłączałaby osobę i urząd Prezydenta RP spod działania art. 61 Konstytucji. Prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli. Argument, że w przypadku prezydenckiej decyzji odmiennej od przedstawionych ekspertyz i opinii może on spotkać się z krytyką ma charakter bardziej praktyczny niż prawny.

Prezydent RP może, ale nie musi, w sprawach objętych jego władzą dyskrecjonalną uzasadniać swojego stanowiska. W niektórych przypadkach podejmując decyzje może mieć na uwadze skutki odleglejsze niż te, które wskazywane są w debacie publicznej. Musi w związku z tym dopuszczać możliwość, że jego działania nie zawsze zyskają powszechna aprobatę. Nie oznacza to jednak, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 bez żadnych do tego podstaw ma nie znajdować zastosowania w stosunku do Prezydenta RP.

Takiemu rozumieniu Konstytucji przeczą zapisy przywołanych wcześniej art. 2, 4 i 63 ustawy zasadniczej.

Żaden organ władzy publicznej w państwie prawa nie może stać ponad tym prawem i poza władzą zwierzchnią Narodu, nawet jeśli jego legitymacja do sprawowania władzy jest bardzo silna, bo został wybrany na urząd w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach.

Artykuł 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji. Należy jednak wskazać na treść art. 4 pkt 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 DostInfPubU i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której powinny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań.

Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11

Standard: 19388 (pełna treść orzeczenia)

Kancelaria Prezydenta RP, jak stanowi art. 143 Konstytucji, jest jego organem pomocniczym, któremu Prezydent nadaje statut oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii. Obowiązujący obecnie statut nadany został zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 marca 2006 r. (M.P. z 2006 r. Nr 49, poz. 526). Z § 2 ust. 1 i 3 statutu wynika, że na czele Kancelarii stoi Szef Kancelarii, który kieruje jej pracami i jest upoważniony do wydawania zarządzeń, decyzji i poleceń. Tak więc w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej właściwa jest Kancelaria Prezydenta RP jako podmiot go reprezentujący, a Szef Kancelarii uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (zarzut nr 1). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie DostInfPubU i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w przywołanych przez skargę kasacyjną wyrokach sądów administracyjnych (IV SAB/PO 9/06, I OSK 89/09).

Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego.

Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 DostInfPubU. Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.

Uprawnienia Prezydenta określone w art. 122 i 144 Konstytucji są uprawnieniami o charakterze uznaniowym i dyskrecjonalnym. Opinie i ekspertyzy stanowią zatem jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowane treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę Prezydenta RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej winny równocześnie liczyć się z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji.

Rzeczypospolita Polska, jak stanowi art. 2 Konstytucji RP, jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Najwyższym suwerenem w Rzeczypospolitej Polskiej jest Naród, który zgodnie z art. 4 Konstytucji sprawuje władzę zwierzchnią przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Formy bezpośredniego sprawowania tego nadzoru określone zostały m.in. w art. 61, 63 Konstytucji RP.

Artykuł 61 Konstytucji ustanawia jedno z podstawowych praw obywatelskich jakim jest prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 63 Konstytucji wynika z kolei, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Jak wynika z brzmienia przywołanych przepisów działanie Prezydenta RP jako naczelnego organu władzy wykonawczej nie jest wyłączone spod społecznej kontroli i podlega jej na ogólnych konstytucyjnych zasadach.

Uprawnienia Prezydenta RP zapisane w art. 122 Konstytucji i konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej są prawami całkowicie odrębnymi i nie kolidującymi ze sobą. Przysługują różnym podmiotom i dotyczą, co może nie wydawać się oczywiste, różnych sfer przestrzeni publicznej.

Prezydent ma całkowitą swobodę co do wyboru decyzji określonych w art. 122 Konstytucji i żaden podmiot, w tym również opinia publiczna, nie może skutecznie wpływać na wybór którego dokonuje w procesie legislacyjnym w ramach przyznanych mu uprawnień. Równocześnie obywatel a tym samym opinia publiczna ma przyznane w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W żadnym z przepisów Konstytucji nie została zawarta norma, która wyłączałaby osobę i urząd Prezydenta RP spod działania art. 61 Konstytucji.

Prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli. Argument, że w przypadku prezydenckiej decyzji odmiennej od przedstawionych ekspertyz i opinii może on spotkać się z krytyką ma charakter bardziej praktyczny niż prawny.

Prezydent RP może, ale nie musi, w sprawach objętych jego władzą dyskrecjonalną uzasadniać swojego stanowiska. W niektórych przypadkach podejmując decyzje może mieć na uwadze skutki odleglejsze niż te, które wskazywane są w debacie publicznej. Musi w związku z tym dopuszczać możliwość, że jego działania nie zawsze zyskają powszechna aprobatę. Nie oznacza to jednak, że norma konstytucyjna zawarta w art. 61 bez żadnych do tego podstaw ma nie znajdować zastosowania w stosunku do Prezydenta RP.

Takiemu rozumieniu Konstytucji przeczą zapisy przywołanych wcześniej art. 2, 4 i 63 ustawy zasadniczej.

Żaden organ władzy publicznej w państwie prawa nie może bowiem stać ponad tym prawem i poza władzą zwierzchnią Narodu, nawet jeśli jego legitymacja do sprawowania władzy jest bardzo silna, bo został wybrany na urząd w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach.

Art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji.

Należy jednak wskazać na treść art. 4 pkt 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 DostInfPubU i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której powinny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań.

Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11

Standard: 19389 (pełna treść orzeczenia)