Pojęcie daniny publicznej

Daniny publiczne, o których mowa w art. 217 Konstytucji, w tym przede wszystkim podatki, należą do szerszej kategorii "ciężarów i świadczeń publicznych", których obowiązek ponoszenia ma charakter powszechny (art. 84 Konstytucji). Przy czym nie ulega wątpliwości, że daniny publiczne stanowią rodzaj świadczeń publicznych, a nie ciężarów publicznych, które z natury rzeczy są niepieniężnymi, osobistymi lub rzeczowymi i często tylko ubocznymi obowiązkami (zob. A. Bień-Kacała, op.cit., s. 133). Daniny publiczne należą więc do świadczeń publicznych, w ramach których wyróżnia je przede wszystkim pieniężny charakter. Daniny publiczne noszą także cechę bezzwrotności. Co więcej, daniny publiczne, jak sama nazwa wskazuje, to świadczenia pieniężne wyłącznie na rzecz podmiotów publicznoprawnych, przede wszystkim państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Daniny publiczne stanowią zatem dochody publiczne. Charakter daninowy mają jednak tylko te dochody publiczne, które wnosi się na zasadzie przymusu opartego na władztwie daninowym, nie zaś wynikającego z umowy, orzeczenia sądu lub jednostronnego oświadczenia woli obciążonego (zob. C. Kosikowski, Ustawa daninowa w świetle standardów konstytucyjnych, [w:] Księga Jubileuszowa..., s. 248). Dla uznania, że określone świadczenie pieniężne jest daniną publiczną, nie wystarcza zatem samo ustalenie, że stanowi ono dochód publiczny. Determinującą cechę stanowi bowiem przymusowość i jednostronność ustalania daniny publicznej, wynikająca wprost z brzmienia art. 217 Konstytucji, mówiącego o władczym "nakładaniu" daniny publicznej. Nie ulega wreszcie wątpliwości generalny i abstrakcyjny charakter norm, na mocy których następuje nałożenie konkretnej daniny publicznej, mamy bowiem w tym zakresie do czynienia z wyłącznością ustawową.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że pojęcie "danina publiczna" obejmuje świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie na mocy władztwa daninowego, o charakterze ogólnym. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie daniny publicznej oznacza wszelkie przymusowe świadczenia pieniężne o charakterze bezzwrotnym, takie jak podatki, składki, opłaty, cła, dopłaty oraz inne świadczenia pieniężne wynikające z przepisów ustawy (zob. J. Glumińska-Pawlic, Ogólna charakterystyka danin niepodatkowych, [w:] System Prawa Finansowego..., s. 859). Zatem daninę publiczną od podatku, będącego wzorcowym jej przykładem, może różnić przynajmniej częściowa odpłatność lub ekwiwalentność.

W doktrynie przyjmuje się, że danina publiczna - tak jak podatki - powinna służyć przede wszystkim celom ogólnym sprowadzającym się do finansowania państwa i jego zadań publicznych. "Podatki i inne daniny publiczne to co do zasady dochody budżetowe państwa lub samorządu terytorialnego o przeznaczeniu ogólnym - czyli służące finansowaniu całości zadań publicznych państwa lub samorządu terytorialnego" (T. Dębowska-Romanowska, op.cit., s. 117). W tym też znaczeniu danina publiczna jako jeden z dochodów publicznych (do którego odwołuje się wprost art. 167 ust. 1 Konstytucji w kontekście udziału w nich jednostek samorządu terytorialnego) stanowiłaby dochód budżetowy państwa (art. 219 ust. 3 Konstytucji) lub też dochód własny jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 2 Konstytucji).

Cel wyłącznie ogólny i fiskalny nie jest jednak konieczną, ale pożądaną cechą daniny publicznej o niepodatkowym charakterze. Daniny publiczne mogą służyć także celom pozafiskalnym, mają bowiem do spełnienia nie tylko funkcje dochodowe, ale także ekonomiczne i społeczne (zob. J. Glumińska-Pawlic, op.cit., s. 862-863). Wśród danin publicznych dopuszczalne są zatem tzw. daniny celowe (przeznaczenia szczególnego, a nie ogólnego), czyli takie, które po pierwsze, służą finansowaniu jedynie niektórych, koniecznie wskazanych w ustawie zadań publicznych państwa lub samorządu terytorialnego oraz po drugie, nie są dochodem budżetowym państwa lub samorządu terytorialnego, lecz są np. pozabudżetowymi dochodami celowymi (zob. T. Dębowska-Romanowska, op.cit., s. 115 i 119). Dopuszczalność danin celowych, jako innych niż podatki danin publicznych, w rozumieniu art. 217 Konstytucji, co do zasady obwarowana jest ich wyjątkowym, a nie podstawowym charakterem.

Danina publiczna co do zasady winna mieć ogólny cel publiczny, chyba że chodzi o szeroko rozumiany system zabezpieczeń społecznych i zdrowotnych. W tym bowiem przypadku doktryna prawa uznaje, że istnieje trwała przesłanka istnienia odrębnych danin celowych (zob. T. Dębowska-Romanowska, op.cit., s. 118-119). Wprowadzenie celowej daniny publicznej, tym bardziej o stałym charakterze, znajdować musi jednak uzasadnienie w wartościach i gwarancjach konstytucyjnych, którym służyć ma realizacja wyodrębnionego zadania publicznego.

Inne daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji, mogą się zatem różnić od podatku po pierwsze, celowym, a nie ogólnym i budżetowym przeznaczeniem, po drugie, wzajemnością - związkiem między wniesieniem daniny a dokonaniem określonej czynności przez organa państwowy, chociażby częściową odpłatnością.

Na powyższe cechy daniny publicznej wskazywał również w swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Szczególnie znamienny jest wyrok TK z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, w którym Trybunał uznał, że daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji "jest: przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw" (zob. też wyroki TK z: 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56; 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 22).

Zatem podatki i inne daniny publiczne, o których mowa w art. 217 Konstytucji, wyróżniają się spośród "ciężarów i świadczeń publicznych", do których z kolei odwołuje się art. 84 Konstytucji, stałością istnienia i pieniężnym charakterem oraz przeznaczeniem, co do zasady, na utrzymanie państwa czy też realizację ważkiego z punktu widzenia wartości konstytucyjnych celu publicznego (zob. T. Dębowska-Romanowska, op.cit., s. 122).

Do typowych danin publicznych zalicza się przede wszystkim wskazane wprost w art. 217 Konstytucji podatki, a także opłaty - z natury rzeczy mające charakter odpłatny oraz cła, których głównym celem jest ochrona gospodarcza obrotu towarowego z zagranicą. W doktrynie prawa przeważa także pogląd o daninowym charakterze składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (zob. A. Bień-Kacała, op.cit., s. 138; J. Glumińska-Pawlic, op.cit., s. 867). O tym, czy dane świadczenie jest podatkiem, opłatą publiczną, cłem, czy też ma jeszcze inną formę daniny publicznej, przesądzają - co oczywiste - materialnoprawne, konstytutywne cechy tego świadczenia, a nie sama nazwa nadana przez ustawodawcę (zob. wyrok o sygn. P 9/09). Wnioskowanie z ustawowej nazwy świadczenia publicznego o jego istocie ma z natury rzeczy formalny i ograniczony walor. Ostatecznie dopiero merytoryczne przesłanki determinują zaliczenie danego świadczenia publicznego do określonego rodzaju danin publicznych.

Niezależnie jednak, czy będziemy mieli do czynienia z podatkiem, czy też inną daniną publiczną, o której mowa w art. 217 Konstytucji, ustawodawcę wiązać będzie tzw. reżim ustawy daninowej, tj. obowiązek nie tylko nałożenia daniny publicznej w drodze ustawy, ale i ustawowego określenia jej konstrukcji prawnej. Oczywiście w przypadku podatków, a zatem ustaw podatkowych dochodzić będzie kolejne konstytucyjne obostrzenie, a mianowicie zakaz procedowania i uchwalenia takiej ustawy w trybie pilnym (art. 123 ust. 1 Konstytucji).

Wyrok TK z dnia 15 lipca 2013 r., K 7/12, OTK-A 2013/6/76, Dz.U.2013/902

Standard: 2498 (pełna treść orzeczenia)

Rozumienie pojęcia "danina publiczna", o którym mowa w art. 217 Konstytucji, a w szczególności kryteria identyfikacji i rozróżnienia opłaty, podatku i cła, były przedmiotem wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyrok z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59 oraz wyroki pełnego składu TK z: 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56; 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80). W warunkach niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za celowe jedynie przypomnienie, że daniną publiczną jest "przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw" (cyt. wyrok o sygn. P 9/09).

Wyrok TK z dnia 25 czerwca 2013 r., K 30/12, OTK-A 2013/5/61, Dz.U.2013/805

Standard: 2499 (pełna treść orzeczenia)

Daniną jest: przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służą wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw (por. T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie podatków i innych danin publicznych w świetle konstytucji, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 120). Na te cechy daniny publicznej wskazywał również w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 22).

Daniny publiczne należą do szerszej kategorii "świadczeń publicznych", w ramach której wyróżnia je to, że są stałym elementem ustrojowym państwa, bez którego państwo nie może funkcjonować. Powszechność obowiązku utrzymywania państwa, który oznacza "gotowość stałego ponoszenia ciężaru podatkowego - pod warunkiem że zostanie on wprowadzony i określony przez ustawę, której cechy określa Konstytucja", ma swoje konstytucyjne źródło w art. 84 ustawy zasadniczej (zob. T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie podatków..., s. 110, 114).

Daniny publiczne to świadczenia stanowiące dochody publiczne. Jednak nie wszystkie dochody publiczne mają charakter daninowy, ale tylko te, które wnosi się na zasadzie przymusu opartego na władztwie daninowym, nie zaś wynikającego z umowy, orzeczenia sądu lub jednostronnego oświadczenia woli obciążonego (zob. C. Kosikowski, Ustawa daninowa w świetle standardów konstytucyjnych, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego..., s. 248). Dla uznania, że określone świadczenie jest daniną publiczną, nie wystarcza zatem samo ustalenie, że stanowi ono dochód publiczny. Istotna jest tu bowiem cecha przymusowości danin publicznych, która wynika wprost z literalnego brzmienia art. 217 Konstytucji, mówiącego o świadczeniach "nakładanych" przez uprawniony do tego organ publicznoprawny.

Wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r., P 9/09, OTK-A 2011/6/59, Dz.U.2011/160/963

Standard: 2500 (pełna treść orzeczenia)