Pomoc społeczna na wypadek bezrobocia nie z własnej woli

Art. 67 Konstytucji wyraża prawo do zabezpieczenia społecznego - zgodnie z jego brzmieniem "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa" (ust. 1). Z kolei w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa". Skarżąca uczyniła wzorcem kontroli art. 67 ust. 2 Konstytucji.

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że "art. 67 ust. 2 Konstytucji jest przepisem adresowanym do bezrobotnych, tj. obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania. Przepis ten ogranicza więc prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania" (por. wyrok TK z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Jednocześnie wykładnia art. 67 ust. 2 Konstytucji nie może abstrahować od celu prawa do zabezpieczenia społecznego, jakim jest zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (por. wyrok TK z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3). Trybunał, odwołując się do swojego orzecznictwa, przyjmuje, że zabezpieczenie społeczne współcześnie musi być pojmowane jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy czy doznali ograniczenia tej zdolności albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny (por. orzeczenie TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49).

Aby mówić o prawie do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji, muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: obywatel musi pozostawać bez pracy nie z własnej woli oraz nie może posiadać innych środków utrzymania. Biorąc pod uwagę, że celem regulacji konstytucyjnej prawa do zabezpieczenia społecznego jest stworzenie instrumentarium służącego zaspokajaniu niezbędnych potrzeb obywateli, Trybunał stwierdza, że regulacja ustawowa realizująca ten cel powinna gwarantować efektywną pomoc dla obywatela. Pomoc ta będzie efektywna w sytuacji, gdy obywatel uzyska możliwość skorzystania z niej w razie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Jednocześnie ustrojodawca pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Ustawodawca zaś, kształtując zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, powinien poszukiwać nie tylko efektywnych mechanizmów jego urzeczywistniania, lecz także zagwarantować nienaruszalność istoty tego prawa (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).

Wprawdzie zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, jednak musi się ona opierać na konstytucyjnej aksjologii, zwłaszcza na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości (zob. wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185). Wymóg ten wskazuje na dodatkową perspektywę dla oceny rozwiązań ustawowych przyjmowanych w zakresie określonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Perspektywę tę wyznacza przede wszystkim związek prawa do zabezpieczenia społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej.

W doktrynie wskazuje się, że sprawiedliwy podział dóbr może być oparty na następujących formułach: "każdemu po równo", "każdemu według zasług" i "każdemu według potrzeb". Trzecia formuła dotyczy pomocy społecznej i nawiązuje do koncepcji miłosierdzia, która polega na tym, że człowiekowi, który nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, należy zmniejszyć cierpienie (A. Domańska, Zasady sprawiedliwości społecznej we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym, Łódź 2001, s. 52). Rozwijając to założenie, podnosi się, że "Sprawiedliwa pomoc to taka, która przez dopasowanie do potrzeb świadczeniobiorcy umożliwi mu przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej" (I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca: Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 131).

Trybunał zwraca uwagę, że obowiązek stanowienia przez ustawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasady sprawiedliwości społecznej, został wyrażony w art. 2 Konstytucji. Natomiast samo pojęcie sprawiedliwości społecznej jest silnie powiązane z innymi pojęciami konstytucyjnymi, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego czy zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (por. wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62). Rozpatrując prawo do zabezpieczenia społecznego w kontekście prawa do emerytury (art. 67 ust. 1 Konstytucji), Trybunał w swym orzecznictwie podkreślał, że podczas kształtowania zakresu tego prawa ustawodawca musi uwzględnić postulat wynikający z zasady sprawiedliwości społecznej, polegający na zachowaniu słusznych i sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem "zasłużonym", a rozmiarami "zasługi", które to wyznaczone są przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. (zob. wyrok TK z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06). Ustawodawca w tym wypadku musi zatem stosować formułę "każdemu według zasług" wynikającą z zasady sprawiedliwości społecznej.

Związek art. 67 ust. 2 z art. 2 Konstytucji polega natomiast na tym, że samo prawo do zabezpieczenia społecznego, jak i przesłanki wynikające z art. 67 ust. 2 stanowią konkretyzację formuły sprawiedliwości "każdemu według potrzeb". Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli oraz równocześnie nieposiadający innych środków utrzymania ma prawo do otrzymania od państwa pomocy. Z kolei pomoc ta musi być oparta w tym wypadku na sprawiedliwym podziale dóbr w stosunku do tych obywateli, którzy nie mogą z przyczyn obiektywnych samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Celem ustawodawcy jest stworzenie instrumentów zabezpieczających sprawiedliwy rozdział środków pomocowych przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej proporcji między wysokością tych przyznawanych środków a rzeczywistymi potrzebami obywatela.

Trybunał równocześnie pragnie w tym miejscu przypomnieć, że nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia w drodze regulacji ustawowych gwarancji dla wyrażonych w Konstytucji praw socjalnych nie jest równoznaczny z obowiązkiem rozbudowy systemu świadczeń w sposób maksymalny. Ten pierwszy obowiązek musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści prawa socjalnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniało ono istniejące potrzeby, z drugiej możliwości zaspokojenia tych potrzeb. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa. Te wartości mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych.

Bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą przyczyniać się do hamowania dążenia do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych obywateli, ustawodawca, realizując konstytucyjne prawo socjalne, nie może nigdy wprowadzić regulacji poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (zob. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107). Równocześnie art. 67 Konstytucji nakazuje ustawodawcy reagowanie w sposób adekwatny do zasad, norm oraz wartości konstytucyjnych na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych. Wynika to z przyjętego przez ustrojodawcę założenia, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Konstytucja wyraźnie wskazuje, jak szeroki margines swobody działania przysługuje parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. To do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych beneficjentów pomocy oraz wymogów rozwoju gospodarczego państwa (por. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12).

Wyrok TK z dnia 6 października 2015 r., SK 19/14, OTK-A 2015/9/141, Dz.U.2015/1616

Standard: 2653 (pełna treść orzeczenia)