Ochrona emerytalno-rentowych praw nabytych

Trybunał, wielokrotnie podkreślając doniosłość stabilności przepisów emerytalno-rentowych, zaznaczał jednocześnie, że ustawodawca ma prawo modyfikowania opartych na tych przepisach praw słusznie nabytych. Może to mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji przeobrażeń społecznych i gospodarczych. Wskazywał przy tym, że w przypadku kompleksowych i głębokich reform, takich jak wprowadzona w życie w 1999 r. reforma emerytalno-rentowa, potrzeba zapewnienia jednolitości, spójności i sprawiedliwości nowego systemu uzasadniać może modyfikację przyznanych wcześniej uprawnień. Trybunał uznał też, że ubezpieczony musi liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść zainteresowanych, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do istniejących warunków ekonomicznych.

Art. 67 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form m.in. ubezpieczenia emerytalnego. To znaczy, że ustawodawca może ukształtowany system emerytalny zmieniać lub modyfikować. Rozważając możliwe zmiany przepisów emerytalnych w okresie od przystąpienia przez dany podmiot do systemu do momentu, w którym kończy się pobieranie przez niego świadczenia emerytalnego, trzeba zauważyć, że zmiany tego rodzaju mogą nastąpić (co nie znaczy, że są dopuszczalne) w okresie nabywania prawa do emerytury, w okresie od spełnienia warunków nabycia tego prawa do wydania stosownej decyzji emerytalnej oraz na etapie realizowania prawa do emerytury (spełniania świadczenia). W dwóch ostatnio wyróżnionych okresach zmiany nie mogą odnosić się do warunków uzyskania prawa do emerytury, ponieważ jest ono już (in abstracto lub in concreto) nabyte. Mogą dotyczyć warunków waloryzacji należnych świadczeń, sposobu ich wypłaty. Konstytucyjnie jest niedopuszczalne odebranie słusznie nabytych praw emerytalnych. Natomiast w okresie nabywania prawa do emerytury możliwe są zmiany warunków jego nabycia; konstytucyjnie niedopuszczalne jest zniesienie prawa do emerytury (jeszcze nienabytego).

Od momentu nabycia prawa do emerytury in concreto następuje - co do zasady - realizacja należnego świadczenia. Jego wysokość oraz realność może być narażona na ewentualne zmiany treści norm prawnych. Biorąc pod uwagę, że świadczeniobiorca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki, w szczególności że zaprzestał pracy w czasie, w którym jest na to przyzwolenie społeczne, uwzględniając akcentowany w prawie do emerytury element wzajemności oraz to, że należne świadczenie ma zapewnić świadczeniobiorcy środki do życia, ochrona realizowania prawa do świadczenia powinna być szczególnie silna. Trybunał przypomina jednak, że zgodnie z jego orzecznictwem nie jest wykluczona ingerencja ustawodawcy nawet w nabyte prawa podmiotowe ("ukształtowane prawa podmiotowe"), jeżeli istnieją bardzo istotne konstytucyjne racje, które ją usprawiedliwiają. Racje takie wskazał Trybunał np. w wyroku pełnego składu z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochronie podlegają także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy prawa do emerytury, tj. od momentu gdy spełnione są "wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa". Trybunał nie wypowiadał się jednoznacznie, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Jej ustalenie jest trudne m.in. dlatego, że nabycie prawa emerytalnego opiera się na konstrukcji ubezpieczenia, jednym z podstawowych warunków, a przy tym jedynym konstytucyjnym, jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Dlatego Trybunał w niniejszym składzie nie odwołał się do pojęcia ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, ale rozważył, jak intensywnej ochronie podlega prawo do emerytury w okresie jego nabywania.

Dla ubezpieczonego i w założeniu przyszłego świadczeniobiorcy istotne jest, by przystępując do ubezpieczenia mającego charakter przymusowy, przede wszystkim znał jego warunki, bo to pozwoli mu podjąć działania zmierzające do zapewnienia sobie świadczenia, i ponadto, by miał podstawy, aby przypuszczać, że po spełnieniu warunków otrzyma określone świadczenie.

Ze względu na wieloletni okres nabywania uprawnień emerytalnych mogą, o czym była mowa, nastąpić takie zmiany okoliczności, które wymuszą zmiany warunków nabywania prawa do emerytury, a rozstrzygnięcie ustawodawcy warunki te zmieniającego - usprawiedliwią. Co do zasady więc zmiana warunków nabycia prawa do emerytury w trakcie jego nabywania uznawana jest w orzecznictwie i nauce prawa za dopuszczalną. Dotyczy to także zmiany wieku emerytalnego jako jednego z warunków nabycia prawa do emerytury, choć jest to warunek istotny, a jego podwyższenie jest uważane za zmianę standardowo niekorzystną. Swoboda ustawodawcy co do zmiany warunków nabycia świadczeń emerytalnych jest większa, jeśli perspektywa spełnienia owych warunków jest odległa i istnieje jakaś możliwość, by się do zmienionych warunków dostosować. Maleje natomiast wraz ze zbliżaniem się do momentu spełnienia warunków, zwłaszcza osiągnięcia granicy wieku emerytalnego. Jednocześnie wraz ze zbliżaniem się do spełnienia warunków nabycia prawa wzrasta oczekiwanie zainteresowanego, że nie zostaną one decyzją ustawodawcy zmienione. Trybunał dodaje, że w tym zwłaszcza okresie swoboda prawodawcy dokonującego zmian jest mniejsza, jeśli chodzi o zmiany katalogu warunków nabycia prawa do emerytury, nieco większa - jeśli chodzi o zmiany treści każdego z nich. Wszakże - jak w każdym przypadku - konieczna zmiana powinna być jak najmniej uciążliwa dla zainteresowanych.

Prawo do emerytury nabywa się przez wiele lat, wobec tego związanie ustawodawcy zakazem dokonywania w tym czasie zmian w przepisach określających warunki nabywania tego prawa oznaczałoby ograniczenie jego swobody w wyjątkowo długiej perspektywie i uniemożliwienie mu reagowania na zaistniałe zmiany społeczne i ekonomiczne.

Wyrok TK z dnia 7 maja 2014 r., K 43/12, OTK-A 2014/5/50, Dz.U.2014/684

Standard: 2338 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zaznaczał, że ustawodawca jest upoważniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowania takich rozwiązań prawnych, które, jego zdaniem, będą najlepiej służyły realizacji tych celów (por. wyroki TK z: 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36, 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185, 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46). Swoboda w kształtowaniu treści prawa jest jednak równoważona przez obowiązek przestrzegania konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym także nakazu ochrony praw słusznie nabytych.

Zasada ochrony praw słusznie nabytych była wielokrotnie wskazywana jako wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jej istotą jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie znoszących lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym (por. np. wyroki Trybunału z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100 i 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Zasada ta chroni prawa podmiotowe i maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw (por. np. wyrok Trybunału z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Odnosi się zatem do przypadków, w których spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy bez względu na późniejsze zmiany prawne. W sferze praw emerytalnych są to zwłaszcza przesłanki upływu wymaganego przez prawo okresu składkowego/nieskładkowego, stażu pracy lub osiągnięcia wieku emerytalnego. W sferze praw emerytalnych i rentowych ochronie podlegają zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Ochronie konstytucyjnej podlegają jednak tylko prawa nabyte "słusznie". Wykluczone jest tym samym stosowanie zasady ochrony praw nabytych uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym.

Ochrona praw słusznie nabytych nie jest równoznaczna z nienaruszalnością tych praw, tj. że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzania przepisów prawnych mniej korzystnych dla jednostek, jeżeli przemawia za tym jakaś inna wartość konstytucyjna. W sytuacji kolizji zasady ochrony praw słusznie nabytych i innej zasady konstytucyjnej może zatem wystąpić konieczność przyznania pierwszeństwa innej zasadzie i dopuszczenia w określonym zakresie do ingerencji w sferę praw nabytych (por. wyroki z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6, 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54). Niedopuszczalne jest całkowicie arbitralne i nieproporcjonalne ograniczanie praw nabytych; mogą one natomiast być uszczuplane "w szczególnych okolicznościach" nie tylko z uwagi na wartości konstytucyjne, ale nawet ze względu na pewne okoliczności gospodarczo-społeczne. W sferze praw emerytalnych jako takie okoliczności Trybunał Konstytucyjny wymieniał najczęściej: równowagę finansową państwa i zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa, kryzys gospodarczy i niekorzystne trendy demograficzne (por. np. wyroki z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71; z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294).

Wyrok TK z dnia 7 kwietnia 2011 r., K 4/09, OTK-A 2011/3/20, Dz.U.2011/86/480

Standard: 2339 (pełna treść orzeczenia)

Na poziomie najbardziej ogólnym "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (powołane wyroki o sygn. K 5/99 i K 18/99). Jej stosowanie podlega następującym ograniczeniom:

- może ona służyć wyłącznie do ochrony praw podmiotowych lub maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw;

- w sferze praw emerytalnych i rentowych ochronie mogą podlegać zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (zasada ta nie jest więc uzależniona od wszczęcia postępowania mającego na celu aktualizację uprawnienia);

- ochronie konstytucyjnej podlegają tylko prawa nabyte "słusznie" (co wyklucza stosowanie analizowanej zasady nie tylko w wypadku praw nabytych contra legem czy prater legem, lecz także uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym);

- nie ma ona charakteru absolutnego - zakazane jest wyłącznie arbitralne i nieproporcjonalne ograniczanie praw nabytych, mogą one natomiast być uszczuplane "w szczególnych okolicznościach" nie tylko z uwagi na wartości konstytucyjne, ale i pewne okoliczności gospodarczo-społeczne; w sferze praw emerytalnych Trybunał Konstytucyjny wymieniał wśród nich najczęściej: równowagę finansową państwa, kryzys gospodarczy i niekorzystne trendy demograficzne.

Powyższe stwierdzenia można uzupełnić postulatem doktryny, aby ograniczanie praw nabytych uznawać za zgodne z Konstytucją pod warunkiem wprowadzenia rozwiązań rekompensujących te ograniczenia, zwłaszcza wtedy, gdy jest to konieczne z powodu potrzeby wyeliminowania norm prawnych wadliwych systemowo lub aksjologicznie (R. Pacud, op.cit., s. 65; W. Szubert, Prawo emerytalne przed Trybunałem Konstytucyjnym, "Przegląd Sądowy" nr 10/1992, s. 14).

W swoich dotychczasowych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny stwierdzał m.in., że nie narusza zasady ochrony praw nabytych wygaszanie praw do emerytury kolejowej na podstawie kryterium daty urodzenia (powołany wyrok o sygn. K 5/99) oraz wydłużenie okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wymaganego dla uzyskania emerytury w obniżonym wieku emerytalnym (wyrok z 10 lipca 2008 r., sygn. K 33/06). Nie jest z tą zasadą natomiast zgodne ograniczanie prawa do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki w zależności od daty urodzenia uprawnionego (powołany wyrok o sygn. K 18/99).

Wyrok z dnia 16 marca 2010 r., K 17/09, OTK-A 2010/3/21, Dz.U.2010/48/286

Standard: 2340 (pełna treść orzeczenia)