Gwarancje państwa w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych

W systemie emerytalnym, w którym przyjęto repartycyjną metodę finansowania świadczeń na wypadek starości, kosztami tych świadczeń obciążone są generacje, które nie osiągnęły wieku emerytalnego (a także ci, którzy go przekroczyli, ale nie skorzystali z prawa do zaprzestania wykonywania pracy). Owo zobowiązanie osób płacących składki (a więc tworzących fundusz) na rzecz aktualnie pobierających świadczenia ma swe źródło w konstytucyjnym prawie do emerytury. Wobec takiego rozwiązania uzasadnione jest oczekiwanie trwałości regulacji prawnych, które je wyrażają. Zapewnienie tej trwałości nieuchronnie wiąże się - ujmując sprawę w odległej perspektywie czasowej - z obciążeniem przyszłych generacji kosztami wypłaty świadczeń przyszłym świadczeniobiorcom, a więc decyduje się o ich zobowiązaniach bez ich udziału. To znaczy, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne dotyczące prawa do emerytury przesądzają, a co najmniej w znacznym stopniu współdecydują, o zakresie obciążeń przyszłych pokoleń. Na zakres tych obciążeń wpływa także aktualna i prognozowana kondycja finansowa systemu emerytalnego. Wśród dylematów, które przychodzi rozstrzygnąć ustawodawcy mającego świadomość złego stanu systemu emerytalnego, jest także pytanie, czy i w jaki sposób zmienić ów system, by nie był ponad miarę obciążeniem kolejnych generacji.

Państwo zobowiązane do świadczeń emerytalnych na rzecz obywateli i zarazem mające świadomość złej kondycji systemu emerytalnego ma powinność podjęcia działań naprawczych. Obejmować one mogą różne dziedziny życia i wzajemnie się uzupełniać. Ustawodawca polski, podobnie jak to miało lub ma miejsce w innych krajach, wybrał jako główny środek naprawczy podwyższenie wieku emerytalnego.

Reforma ubezpieczeń społecznych z 1999 r. utrwaliła w Polsce funduszowy model finansowania świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kształcie określonym ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) jest państwowym funduszem celowym powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Fundusz emerytalny, jako gromadzący środki na wypłatę emerytur dla wszystkich ubezpieczonych, działa w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dochodami FUS są środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, a także dotacje celowe z budżetu państwa. Wobec tych dwóch źródeł tworzenia funduszu emerytalnego na zdolność systemu do realizowania zobowiązań wobec ubezpieczonych wpływa wielkość zgromadzonych składek oraz stan finansów publicznych. Decyduje to o treści i zakresie konstytucyjnych obowiązków państwa jako gwaranta wypłaty świadczeń. Obowiązki te są wyznaczone przez art. 20 Konstytucji - wyrażający zasadę społecznej gospodarki rynkowej jako podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i zobowiązujący państwo do organizacji i utrzymania efektywnego systemu emerytalnego, art. 2 Konstytucji - wyrażający zasadę sprawiedliwości społecznej i nakazujący przyjęcie odpowiednich formuł rozdziału świadczeń emerytalnych jako szczególnego rodzaju dóbr oraz możliwie równego, i w tym sensie zarazem sprawiedliwego, obciążenia kosztami systemu różnych generacji świadczeniobiorców i pracujących, wreszcie art. 216 ust. 5 i art. 220 Konstytucji - wyrażające nakaz dyscyplinowania finansów publicznych, a zwłaszcza ograniczania wydatków ze środków publicznych w sytuacji deficytowego budżetu państwa. Powinności państwa aksjologicznie wyznacza idea solidarności, także międzypokoleniowej, wyrażona w preambule Konstytucji.

Trybunał przypomina tu swe stale aktualne stanowisko, że stabilność finansów publicznych jest wartością konstytucyjną wymagającą ochrony. Zaznacza także, że utrzymanie w dłuższym czasie niezbilansowanego budżetu państwa, na co może mieć wpływ dotowanie funduszu emerytalnego, jest życiem na kredyt przyszłych pokoleń, bo ogranicza ich szanse rozwojowe, a więc jest niespełnieniem powinności przekazania im państwa w stanie co najmniej niepogorszonym.

Obowiązki państwa stworzenia efektywnego systemu emerytalnego są instrumentalne wobec wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (prawa do emerytury). Konstytucyjne prawo do emerytury jest prawem do otrzymania świadczenia w formach i zakresie określonych w ustawie, należnym obywatelowi za jego wysługi lub zasługi związane z pracą, po osiągnięciu określonego wieku. Przy czym ów wiek jest jedynym konstytucyjnym warunkiem nabycia prawa do emerytury; inne warunki mogą być określone ustawą, co do wieku emerytalnego ustawodawca jest upoważniony i obowiązany określać jego wysokość, nie może jednak z niego zrezygnować.

Prawo do emerytury jest prawem podmiotowym, podlegającym takiej samej ochronie jak inne prawa konstytucyjne. Jego treść jest jednak współwyznaczana przez ustawę. Powołany art. 67 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje bowiem ustawodawcę, by określił "zakres i formy" zabezpieczenia społecznego, a więc w wyznaczonych przez ustawę zasadniczą ramach skonkretyzował prawo do emerytury.

Zarówno w nauce prawa, jak i bogatym orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że ustawodawca ma dużą swobodę kształtowania zakresu i form oraz konkretyzowania treści praw socjalnych, w tym także prawa do emerytury. Przesądza o tym sama natura praw socjalnych sprowadzających się do obowiązku świadczenia (przybierającego charakter pieniężny lub rzeczowy). Wymaga to uzgodnienia, zharmonizowania potrzeb i oczekiwań oraz możliwości ich zaspokojenia, jeśli przyznane uprawnienie nie ma być "pustą obietnicą". Ustalając zakres i formy prawa do emerytury, trzeba zatem uwzględnić różne czynniki, w szczególności gospodarcze i społeczne, postrzegane przy tym w odległej perspektywie. Ich ustalenie, jako warunek trafnej decyzji legislacyjnej, należy do władzy prawodawczej ponoszącej za swoje rozstrzygnięcia odpowiedzialność polityczną przed wyborcami.

Choć ustawodawca ma znaczną swobodę określenia konkretnego kształtu prawa do emerytury oraz instrumentów służących jego urzeczywistnianiu, to jego działania podlegają określonym ograniczeniom. Nie może więc ingerować w istotę tego prawa, formą konkretyzacji prawa do emerytury może być jedynie ustawa jako akt demokratycznie wyłonionego parlamentu, a regulacja ustawowa winna się charakteryzować dużym stopniem szczegółowości. Kształtując wysokość świadczeń emerytalnych, musi uwzględnić, że występuje w nich element wzajemności, a dokonując zmian regulacji emerytalnych, kierować się zasadą ochrony praw nabytych.

Wyrok TK z dnia 7 maja 2014 r., K 43/12, OTK-A 2014/5/50, Dz.U.2014/684

Standard: 2372 (pełna treść orzeczenia)