Charakter prawny składki na ubezpieczenie emerytalne

Składka na ubezpieczenie emerytalne jest jedną z czterech składek - obok składki na ubezpieczenie rentowe, chorobowe i wypadkowe - pobieranych w ramach systemu ubezpieczenia społecznego.

Składka emerytalna stanowi iloczyn stopy procentowej i kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składki. Stopa procentowa dla wszystkich ubezpieczonych wynosi 19,52 (art. 15 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy systemowej). Podstawę wymiaru składki stanowi najczęściej przychód w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych bądź kwota świadczenia stanowiącego tytuł do ubezpieczenia emerytalnego, kwota wskazana w ustawie (np. kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę) lub kwota zadeklarowana przez ubezpieczonego (art. 18 ustawy systemowej). Maksymalną roczną podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne jest kwota odpowiadająca trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, która jest ogłaszana przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 19 ust. 1 i 10 ustawy systemowej). Po osiągnięciu maksymalnej rocznej podstawy wymiaru zaprzestaje się opłacania składki, a okres, za który w danym roku jej nie opłacono z tego powodu, jest uwzględniany w stażu emerytalnym (art. 19 ust. 5 i 7 ustawy systemowej).

W świetle art. 16 ustawy systemowej składka jest współfinansowana, co do zasady, w równych częściach przez płatnika składek i ubezpieczonego, samodzielnie przez ubezpieczonych (np. prowadzących pozarolniczą działalność), samodzielnie przez płatników składek (np. za osoby współpracujące przy prowadzeniu pozarolniczej działalności) albo budżet państwa lub inną instytucję publiczną (np. za osobę przebywającą na urlopie wychowawczym).

Obowiązek obliczenia, rozliczenia i przekazania składek ciąży na płatniku, choć np. w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność dokonuje tego sam ubezpieczony (art. 17 ustawy systemowej).

Składka emerytalna, przekazywana przez płatnika składek lub ubezpieczonego do ZUS-u, dzielona jest na dwie części. Jedna część - w wysokości 12,22% podstawy wymiaru - zostaje zaewidencjonowana na koncie ubezpieczonego w ZUS-ie. Natomiast pozostałe 7,3% podstawy wymiaru składki jest ewidencjonowane na indywidualnym subkoncie ubezpieczonego w ZUS-ie albo - jeśli ubezpieczony przystąpił do OFE - to wówczas 2,92% podstawy wymiaru składki jest przekazywane do wybranego przez ubezpieczonego OFE (art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy systemowej), a pozostała jej część (4,38% podstawy wymiaru składki) jest ewidencjonowana na subkoncie w ZUS-ie. Środki zaewidencjonowane na koncie i subkoncie w ZUS-ie wydatkowane są na obecnie wypłacane świadczenia emerytalne w ramach mechanizmu repartycyjnego (zob. cz. III, pkt 3 uzasadnienia). Podlegają one corocznej waloryzacji na zasadach określonych w art. 40c ustawy systemowej.

W wypadku ubezpieczonych będących w OFE, składka przestaje być odprowadzana do OFE i trafia na subkonto w ZUS-ie od osiągnięcia wieku o dziesięć 10 lat niższego niż wiek emerytalny ubezpieczonego (art. 22 ust. 3d ustawy systemowej). Po nabyciu prawa do emerytury, w tym emerytury częściowej, składka trafia wyłącznie do ZUS-u (art. 22 ust. 3a i 3g ustawy systemowej). W świetle art. 23 ustawy systemowej nieopłacone składki podlegają egzekucji, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowiska uczestników postępowania, a także poglądy prawne wyrażane dotychczas w orzecznictwie SN, a w szczególności w wyroku SN z 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt II UK 12/08, OSNP nr 21-22/2009, poz. 291), co do charakteru składki na ubezpieczenie emerytalne.

Jak zauważył SN, "system emerytalny oparty na zasadach ubezpieczeniowych charakteryzuje się przymusem ubezpieczenia społecznego związanym ściśle z obowiązkiem odprowadzania składek, a powstający z mocy przepisów ustawy systemowej stosunek ubezpieczenia społecznego ma charakter publicznoprawny. Inaczej rzecz ujmując, środki na ubezpieczenie społeczne, w szczególności emerytalne, są i będą przeznaczane na wypłatę świadczeń dla innych podmiotów, aniżeli ich płatnik i w tym znaczeniu są środkami publicznymi, podlegającymi ściągnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne". W rezultacie, mimo zróżnicowanych ocen w doktrynie odnośnie do charakteru prawnego składki emerytalnej, powinna być ona - z uwagi na jej przeznaczenie na tworzenie funduszu emerytalnego i realizację konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji - zaklasyfikowana jako część środków publicznych. Taki charakter - jak podkreślał SN - środki pochodzące ze składki zachowują również po przekazaniu ich przez ZUS do wybranego OFE (zob.m.in. uchwały składu siedmiu sędziów SN z: 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 121/05, OSNC nr 11/2006, poz. 178; 10 września 2009 r., sygn. akt I UZP 5/09, OSNP 5-6/2010, poz. 71; wyroki SN z: 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II UK 346/08, 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II UK 12/08, OSP nr 6/2009, poz. 62; postanowienie SN z 16 maja 2013 r., sygn. akt IV CSK 616/12). W konsekwencji poza ramami wyznaczonymi przez ustawodawcę ubezpieczony nie ma prawa do rozporządzania środkami zgromadzonymi w ramach ubezpieczenia emerytalnego (por.m.in. wyrok SN z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V CSK 63/12).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził wobec powyższych, że składka emerytalna (w części opłacanej przez ubezpieczonego) - chociaż stanowi część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia brutto, a w sensie ekonomicznym zalicza się do jego przychodu - jest, podobnie jak podatek dochodowy, ciężarem publicznym w rozumieniu art. 84 Konstytucji, a jednocześnie daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Ma ona charakter przymusowego, generalnie bezzwrotnego i powszechnego świadczenia pieniężnego, stanowiącego dochód państwowego funduszu celowego, jakim jest FUS. Jest nakładana jednostronnie (władczo) przez organ wykonujący zadania publiczne i służy wypełnianiu zadań publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw - w tym wypadku urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. na tle składki rentowej wyrok TK z 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 76, cz. III, pkt 6).

Uiszczanie daniny publicznej w postaci składki emerytalnej jest obowiązkiem każdego ubezpieczonego (art. 84 Konstytucji). Ubezpieczony nie ma wszakże wpływu na wysokość ani na zasady jej opłacania. Środki pochodzące ze składki emerytalnej nie mogą być zatem rozumiane - w sensie konstytucyjnym - jako własność prywatna ubezpieczonych. Stanowią publiczne środki finansowe przeznaczone na pokrycie publicznych zobowiązań wynikających z ubezpieczenia społecznego.

Publicznoprawnego charakteru środków pochodzących ze składki emerytalnej i zgromadzonych zarówno na koncie i subkoncie w ZUS-ie, jak i na rachunku w OFE nie zmieniają ani wzajemność świadczenia, polegająca na powiązaniu wysokości świadczenia emerytalnego z wysokością zaewidencjonowanych środków pochodzących ze składki emerytalnej, ani lokowanie środków zgromadzonych w OFE na zasadach rynkowych. Nie zmienia tego, że zgromadzonymi środkami zarządzają podmioty prywatne, a precyzyjniej mówiąc PTE, tzn. wykreowane w tym celu przez ustawodawcę osoby prawne prawa cywilnego występujące w obrocie w formie spółki akcyjnej oraz będące jedynym organem OFE (art. 3 ustawy o OFE). Trybunał stwierdza, że podmioty te wykonują zadania publiczne wyłącznie w ramach wyznaczonych przez prawo. Przekazanie przez ZUS do OFE środków pochodzących ze składki emerytalnej należy uznać za czynność techniczno-organizacyjną, prowadzącą de facto do ograniczonej w czasie zmiany podmiotu administrującego środkami publicznymi (z szeroko rozumianego państwa na podmiot prywatny). Nie prowadzi to do sui generis przewłaszczenia tych środków na ubezpieczonego, a tym bardziej na OFE lub PTE. Z chwilą przekazania przez ZUS do OFE środków pochodzących ze składki emerytalnej nie ustaje bowiem stosunek ubezpieczenia społecznego, a ubezpieczony nie zyskuje uprawnienia do swobodnego dysponowania środkami zapisanymi na jego rachunku w OFE.

Umożliwienie ubezpieczonemu częściowego współdecydowania o sposobie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, polegające na przyznaniu prawa do zadysponowania częścią składki emerytalnej przez oddanie jej w zarząd prywatnego podmiotu i umożliwieniu podziału środków zgromadzonych na rachunku OFE w razie ustania małżeństwa lub śmierci ubezpieczonego, musi być postrzegane jako przejaw zasady pomocniczości. Nie powoduje to zmiany kwalifikacji prawnej środków finansowych pochodzących z przymusowo uiszczanej daniny publicznej na prywatną własność ubezpieczonego.

Wobec powyższych uwag nie jest uzasadnione porównywanie statusu prawnego środków zgromadzonych na rachunku w OFE do środków dobrowolnie gromadzonych przez ubezpieczonych w ramach pracowniczych programów emerytalnych, IKE lub IKZE, które są dobrowolnie finansowane przez ubezpieczonego z jego dochodu. Tym bardziej nie ma podstaw do porównywania sytuacji OFE i PTE z bankami lub prywatnymi funduszami inwestycyjnymi.

Dla konstytucyjnoprawnego statusu środków pochodzących ze składki emerytalnej ulokowanych w OFE irrelewantna pozostaje też wynikająca z przepisów ustaw ich odrębność od sektora finansów publicznych (zob. wyrok SN z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II UK 12/08).

Nałożenie obowiązku uiszczenia składki emerytalnej jest - w szerokim sensie - oddziaływaniem na sytuację ekonomiczną jednostki (ubezpieczonego). Obowiązek uiszczenia składki prowadzi bowiem do zmniejszenia jego przychodów. Jak jednak stwierdzał Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie, nie każde takie oddziaływanie jest równoznaczne z ingerowaniem w sferę własności. Nie jest nie jest ograniczeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji obligowanie podmiotów prawa do ponoszenia określonych w ustawie ciężarów finansowych (danin) na cele publiczne (zob. wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4, cz. III, pkt 3). Zgodnie z utrwalonym poglądem prawnym Trybunału podatki stanowią naturalną formę obciążania praw majątkowych konkretnymi zobowiązaniami, a zawarte w Konstytucji ograniczenia - w tym ustanawiające obowiązek ponoszenia ciężarów podatkowych - kształtują ramy konstytucyjnego pojmowania prawa własności. W rezultacie - jak przyjmował Trybunał - treść normatywna konstytucyjnego pojęcia własności zawiera w sobie także obowiązki, które wynikają z konieczności ponoszenia ciężarów publicznych, bez których nie byłoby możliwe zabezpieczenie tychże praw (zob. wyrok TK z 16 kwietnia 2002 r., sygn. SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26, cz. III). Zdaniem Trybunału wyrażonym w niniejszej sprawie, uwagi te należy w pełni odnieść do pozostałych, niepodatkowych, danin publicznych, w tym składek na ubezpieczenie emerytalne, a w rezultacie też do pochodzących z tych składek środków finansowych.

Powszechne przekonanie - ukształtowane pod wpływem różnych wypowiedzi - stworzyło iluzję prywatnego charakteru tychże środków i odrębności majątku zgromadzonego w OFE od finansów publicznych. Teza ta - co raz jeszcze Trybunał podkreśla - nie ma potwierdzenia w normach prawnych. Nie ma również żadnego konstytucyjnego uzasadnienia.

Wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163, Dz.U.2015/1917

Standard: 2376 (pełna treść orzeczenia)