Zasada pomocniczości w ubezpieczeniach społecznych

Drugą obok zasady solidaryzmu społecznego konstytucyjną zasadą, która determinuje sposób realizacji obowiązku państwa zapewnienia świadczeń po osiągnięciu wieku emerytalnego, jest zasada pomocniczości. Zakłada ona podejmowanie przez państwo aktywnych działań w sytuacji, w której jednostki bądź inne działające w ich imieniu podmioty, nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich uzasadnionych potrzeb. W takim wypadku pomocniczość przewiduje włączenie się państwa, które dysponując szerszymi możliwościami oddziaływania na rzeczywistość, przede wszystkim w sferze prawnej, może podejmować niezbędne kroki na rzecz obywateli. Trybunał postrzega wspomnianą zasadę jako ważne kryterium określające sposób realizacji przez ustawodawcę obowiązku określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Pomocniczość obliguje państwo do podjęcia odpowiednich działań w konkretnym momencie. Jakkolwiek nie zwalnia automatycznie jednostek z obowiązku dbałości o własne interesy oraz dążenia do samodzielnego zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb. Nie można przez to postrzegać art. 67 ust. 1 Konstytucji jako gwarancji uzyskania konkretnych świadczeń niezależnie od własnej sytuacji życiowej oraz posiadanych środków. Zapewnienie obywatelom świadczeń po osiągnięciu wieku emerytalnego nie zwalnia tych osób z konieczności troski o swoje interesy. Osoby te nie mogą żądać, aby państwo, które przyznaje im określone wsparcie, czyniło to niezależnie od ich faktycznej sytuacji majątkowej, z pominięciem wszelkich okoliczności związanych z podejmowaniem przez te osoby samodzielnych działań służących zabezpieczeniu swojej egzystencji. Stąd też wprowadzanie rozwiązań, które służąc realizacji art. 67 ust. 1 Konstytucji, umożliwiają beneficjentom świadczeń współkształtowanie pewnych elementów systemu emerytalnego, należy odczytywać również w kontekście zasady pomocniczości. Wynika z niej m.in. współodpowiedzialność przyszłych świadczeniobiorców za kształt niektórych elementów systemu emerytalnego.

Konieczność odczytywania treści art. 67 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do ogółu ubezpieczonych wiąże się z przyznaniem państwu roli wyłącznego oraz jedynego gwaranta systemu zabezpieczenia społecznego po osiągnieciu wieku emerytalnego. Państwo nie może zwolnić się z wykonania konstytucyjnego obowiązku zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa emerytalnego. Nie może również przerzucić realizacji tego obowiązku na samych obywateli. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą pomocniczości wskazującą na potrzebę podejmowania przez państwo działań w tych obszarach, w których jest to niezbędne.

Zapewnienie efektywnego systemu zabezpieczenia społecznego, gwarantującego wszystkim obywatelom zaspokojenie ich podstawowych potrzeb po osiągnięciu wieku emerytalnego, jest tym konstytucyjnym obowiązkiem państwa, który - w zgodzie z zasadą pomocniczości - musi być zrealizowany przez państwo w formie ustawy (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Wykonywanie wspomnianego obowiązku należy odczytywać w powiązaniu z charakterystyką państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), urzeczywistniającego zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wspomnianych we wstępie do Konstytucji (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170, cz. III, pkt 2; 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41, cz. III, pkt 4.2; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121, cz. III, pkt 4.2; 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80, cz. III, pkt 1.7). Widziany w tej perspektywie obowiązek zapewnienia sprawnego systemu zabezpieczenia emerytalnego ma swój ważny aspekt instytucjonalny. Wymaga ukształtowania odpowiedniej struktury organizacyjnej, dzięki której państwo będzie w stanie wypełnić obowiązek wyrażony w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to jednocześnie, że monitorowanie sposobu funkcjonowania systemu świadczeń emerytalnych (zob. cz. III, pkt 3.1 uzasadnienia) musi dotyczyć także istniejącej struktury organizacyjnej tworzącej ten system. Również w tym aspekcie ustawodawca powinien dostrzegać wszelkie zmiany sytuacji społecznej i gospodarczej państwa i adekwatnie na nie reagować. Może to niekiedy oznaczać konieczność dokonywania wszelkich niezbędnych modyfikacji funkcjonującego systemu emerytalnego.

Realizacja obowiązku stworzenia sprawnego systemu emerytalnego następuje zawsze w określonych warunkach demograficznych i gospodarczych. Determinują one zarówno liczbę płatników składek tworzących fundusz ubezpieczeniowy, jak i liczbę świadczeniobiorców. Zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego uzależniony jest od wielu czynników. Na wiele z nich państwo ma bardzo ograniczony wpływ, a w efekcie nie jest w stanie podejmować skutecznych działań regulacyjnych. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że czynnikami tymi mogą być: sytuacja gospodarcza państwa, relacja liczby osób pracujących do płacących składki, liczba świadczeniobiorców oraz ich zamożność, utrwalone w danym społeczeństwie schematy zabezpieczania sobie egzystencji w okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywane trendy gospodarcze i społeczne, zwłaszcza demograficzne (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, cz. III, pkt 4.1; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, cz. III, pkt 3).

Pojawienie się niekorzystnych tendencji w tych obszarach, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie systemu emerytalnego, wymaga wprowadzenia zmian. Prowadzi to niekiedy do konfliktu wartości, takich jak pewność prawa i cele społeczne, jakim służy system emerytalny. Państwo, które jest gwarantem systemu emerytalnego, musi rozstrzygnąć ten konflikt, ważąc zdolność systemu do wypełniania jego zadań oraz indywidualne prawa jednostki (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, cz. III, pkt 3.3.1). Realizacja wartości leżących u podstaw prawa do zabezpieczenia społecznego może usprawiedliwiać modyfikowanie szczegółowych rozwiązań określających jego zakres i formy. Może przez to uzasadniać dokonywanie zmian w sferze uprzednio obowiązujących uprawnień osób objętych systemem emerytalnym. Taka zmiana może być konieczna dla utrzymania efektywności tego systemu, opartego - w założeniu - na jednolitych zasadach dla wszystkich ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 9; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46, cz. III, pkt 2). Ubezpieczony musi się liczyć z tym, że negatywne warunki funkcjonowania systemu emerytalnego, związane z recesją gospodarczą oraz zmniejszaniem się wpływów ze składek ubezpieczeniowych, mogą wymuszać zastosowanie rozwiązań zmieniających obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść. Obywatel musi w niektórych sytuacjach ponosić skutki ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to natomiast ustawodawcy z obowiązku sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, cz. III, pkt 4.3.6 oraz 4.3.7).

Wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163, Dz.U.2015/1917

Standard: 2253 (pełna treść orzeczenia)