Ne bis in idem w orzecznictwie TSUE

Zasada ne bis in idem stanowi podstawową zasadę prawa Unii (wyrok z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99), która jest obecnie ustanowiona w art. 50 karty.

Artykuł 50 karty stanowi, że „[n]ikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”. Zasada ne bis in idem zakazuje zatem kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu za te same czyny przeciwko tej samej osobie (wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15).

W odniesieniu do oceny karnego charakteru postępowania sądowego i kar takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie wewnętrznym, drugim – charakter samego naruszenia i trzecim – stopień surowości sankcji grożącej zainteresowanemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2012 r., Bonda, C‑489/10; a także z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15).

Stosowanie art. 50 karty nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych kryteriów wymienionych w poprzednim punkcie (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15).

Zasady ne bis in idem należy przestrzegać na gruncie postępowań mających na celu wymierzenie grzywien na podstawie prawa konkurencji. W dziedzinie prawa konkurencji wspomniana zasada zabrania ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji (wyroki: z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in., C‑17/10; a także z dnia 3 kwietnia 2019 r., Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17).

Wynika z tego, że stosowanie zasady ne bis in idem w ramach postępowań z zakresu prawa konkurencji zależy od spełnienia podwójnego warunku, a mianowicie, po pierwsze, od istnienia wcześniejszej, ostatecznej decyzji (warunek „bis”), a po drugie, od tożsamości zachowania będącego przedmiotem wcześniejszej decyzji oraz późniejszych postępowań lub późniejszych decyzji (warunek „idem”).

W odniesieniu do przesłanki „bis” należy przypomnieć, że aby orzeczenie mogło zostać uznane za ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie okoliczności faktycznych będących przedmiotem drugiego postępowania, konieczne jest nie tylko, aby orzeczenie to stało się prawomocne, lecz również, aby zostało wydane w następstwie oceny sprawy co do istoty (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., M, C‑398/12).

Jeśli chodzi o przesłankę „idem”, z samego brzmienia art. 50 karty wynika, że zabrania on ścigania lub karania w postępowaniu karnym tej samej osoby więcej niż jeden raz za to samo naruszenie.

Znaczącym kryterium dla celów oceny istnienia tożsamości czynu jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumianego jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności, które doprowadziły do uniewinnienia lub prawomocnego skazania danej osoby. Zatem art. 50 karty zakazuje nakładania za identyczne czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych wszczętych w tym celu postępowań (wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15; a także z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16).

Kwalifikacja prawna w prawie krajowym czynu i chroniony interes prawny nie są istotne do celów stwierdzenia tożsamości czynu, ponieważ zakres ochrony przyznany w art. 50 karty nie może być różny w zależności od państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15; a także z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16).

To samo odnosi się do celów stosowania zasady ne bis in idem ustanowionej w art. 50 karty w dziedzinie prawa konkurencji Unii, ponieważ zakres ochrony przyznanej w tym postanowieniu nie może, z zastrzeżeniem odmiennych postanowień prawa Unii, różnić się w poszczególnych dziedzinach (wyrok z dnia dzisiejszego, bpost, C‑117/20).

Jeśli chodzi o kryterium tożsamości stanu faktycznego, kwestii zachowania przedsiębiorstw, mającego na celu zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji lub tym skutkującego, nie można oceniać w sposób abstrakcyjny, lecz należy ją badać w odniesieniu do określonego obszaru i rynku produktów, na których zachowanie to miało na celu zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji lub tym skutkowało, oraz w odniesieniu do okresu, w którym dane zachowanie realizowało taki cel lub wywierało taki skutek (zob. analogicznie wyroki: z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in., C‑17/10, EU:C:2012:72, pkt 99; a także z dnia 25 lutego 2021 r., Slovak Telekom, C‑857/19).

Wyrok TSUE z dnia 22 marca 2022 r., C-151/20

Standard: 72914 (pełna treść orzeczenia)

Zasadę ne bis in idem można ograniczyć w celu ochrony interesów finansowych Unii i jej rynków finansowych Jednakże takie ograniczenie nie powinno wykraczać poza to, co jest bezwzględnie konieczne do osiągnięcia owych celów.

Zasada ne bis in idem stanowi, że ta sama osoba nie może być ponownie sądzona lub ukarana w postępowaniu karnym za to samo przestępstwo. To prawo podstawowe zostało uznane zarówno przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą” [Artykuł 50 karty).

Kumulacja „postępowań/sankcji karnych” i „postępowań/sankcji administracyjnych o charakterze karnym” może mieć miejsce wobec tej samej osoby za te same czyny. Taka kumulacja postępowań i sankcji stanowi ograniczenie zasady ne bis in idem.

Takie ograniczenia wymagają uzasadnienia, które podlega wymogom wynikającym z prawa Unii [art. 52 ust. 1 karty]. Przepisy krajowe zezwalające na kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym powinny:

 służyć celowi interesu ogólnego uzasadniającego taką kumulację postępowań i sankcji, przy czym owe postępowania i sankcje powinny mieć cele uzupełniające;

 ustanawiać jasne i precyzyjne zasady pozwalające podmiotowi prawa przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot takiej kumulacji postępowań i sankcji;

 zapewniać wzajemną koordynację procedur w celu zredukowania do niezbędnego minimum dodatkowego obciążenia, jakie oznacza kumulacja postępowań dla zainteresowanych osób, oraz  gwarantować, że surowość wszystkich nałożonych sankcji zostanie ograniczona do tego, co jest bezwzględnie konieczne w stosunku do wagi danego przestępstwa.

Do sądu krajowego należy zbadanie, czy wymogi te zostały spełnione w danym wypadku, a także upewnienie się, że ciężar wynikający konkretnie dla danej osoby z takiej kumulacji nie jest nadmierny w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa. Wymogi, jakim prawo Unii poddaje ewentualną kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym, zapewniają stopień ochrony zasady ne bis in idem, który nie narusza stopnia ochrony zagwarantowanego przez EKPC.

W wyroku Menci Trybunał stwierdził, że cel zagwarantowania pełnego poboru VAT należnego na terytorium państw członkowskich może uzasadniać kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym. W odniesieniu do przepisów krajowych zezwalających na wszczęcie postępowania karnego nawet po nałożeniu niepodlegającej zaskarżeniu sankcji administracyjnej o charakterze karnym Trybunał zauważył, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, że przepisy te pozwalają w szczególności na zapewnienie, aby dopuszczona przez nie kumulacja postępowań i sankcji nie wykraczała poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji celu.

W wyroku Garlsson Real Estate i in. Trybunał stwierdził, że cel ochrony integralności rynków finansowych Unii oraz ochrony zaufania publicznego do instrumentów finansowych może uzasadniać kumulację postępowań i sankcji o charakterze karnym. Zauważył on jednak, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, że przepisy włoskie sankcjonujące manipulacje na rynku nie wydają się zgodne z zasadą proporcjonalności. Owe przepisy krajowe dopuszczają bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego o charakterze karnym za te same czyny, za które nastąpiło już skazanie w postępowaniu karnym. Sankcja karna wydaje się sama w sobie karać przestępstwo w sposób skuteczny, proporcjonalny i odstraszający. W tych okolicznościach prowadzenie postępowania administracyjnego o charakterze karnym w związku z tymi samymi czynami, za które nastąpiło już skazanie w postępowaniu karnym, wykracza poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji celu ochrony rynków. Ponadto owe przepisy nie wydają się gwarantować, że sankcje jako całość są proporcjonalne do wagi przestępstwa.

Sprawy połączone C-596/16 i C-597/16, Di Puma i Zecca – W 2012 r. Consob nałożyła sankcje administracyjne na Enza Di Pumę i Antonia Zeccę za wykorzystywanie informacji poufnych. W skargach przed Corte suprema di cassazione podnieśli oni, że w postępowaniu karnym w związku z tymi samymi czynami wszczętymi równolegle z postępowaniem administracyjnym sąd karny uznał, że nie stwierdzono wykorzystywania informacji poufnych. Zgodnie z krajowym prawem proceduralnym powaga rzeczy osądzonej, z jakiej korzysta ten prawomocny wyrok uniewinniający sądu karnego, zakazuje prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z tymi samymi czynami. W tym kontekście Corte suprema di cassazione zwrócił się do Trybunału z pytaniem, czy, przy uwzględnieniu zasady ne bis in idem, dyrektywa w sprawie rynków finansowych sprzeciwia się takim przepisom krajowym. Dyrektywa ta nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji administracyjnych za naruszenie zakazu wykorzystywania informacji poufnych.

Jeżeli istnieje prawomocny wyrok uniewinniający sądu karnego stwierdzający brak przestępstwa, prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym jest niezgodne z zasadą ne bis in idem. W takiej sytuacji prowadzenie takiego postępowania w oczywisty sposób wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji celu polegającego na ochronie integralności rynków finansowych Unii oraz ochronie zaufania publicznego do instrumentów finansowych.

Wyrok TSUE z dnia 20 marca 2018 r., C-524/15, C-537/16, C-596/16, C-597/16

Standard: 18397