Zabezpieczenie w warunkach recesji lub niekorzystnej demografii (zmiany systemu)

Zapewnienie efektywnego systemu zabezpieczenia społecznego, gwarantującego wszystkim obywatelom zaspokojenie ich podstawowych potrzeb po osiągnięciu wieku emerytalnego, jest tym konstytucyjnym obowiązkiem państwa, który - w zgodzie z zasadą pomocniczości - musi być zrealizowany przez państwo w formie ustawy (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Wykonywanie wspomnianego obowiązku należy odczytywać w powiązaniu z charakterystyką państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), urzeczywistniającego zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wspomnianych we wstępie do Konstytucji (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170, cz. III, pkt 2; 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41, cz. III, pkt 4.2; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121, cz. III, pkt 4.2; 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80, cz. III, pkt 1.7). Widziany w tej perspektywie obowiązek zapewnienia sprawnego systemu zabezpieczenia emerytalnego ma swój ważny aspekt instytucjonalny. Wymaga ukształtowania odpowiedniej struktury organizacyjnej, dzięki której państwo będzie w stanie wypełnić obowiązek wyrażony w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to jednocześnie, że monitorowanie sposobu funkcjonowania systemu świadczeń emerytalnych (zob. cz. III, pkt 3.1 uzasadnienia) musi dotyczyć także istniejącej struktury organizacyjnej tworzącej ten system. Również w tym aspekcie ustawodawca powinien dostrzegać wszelkie zmiany sytuacji społecznej i gospodarczej państwa i adekwatnie na nie reagować. Może to niekiedy oznaczać konieczność dokonywania wszelkich niezbędnych modyfikacji funkcjonującego systemu emerytalnego.

Realizacja obowiązku stworzenia sprawnego systemu emerytalnego następuje zawsze w określonych warunkach demograficznych i gospodarczych. Determinują one zarówno liczbę płatników składek tworzących fundusz ubezpieczeniowy, jak i liczbę świadczeniobiorców. Zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego uzależniony jest od wielu czynników. Na wiele z nich państwo ma bardzo ograniczony wpływ, a w efekcie nie jest w stanie podejmować skutecznych działań regulacyjnych. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że czynnikami tymi mogą być: sytuacja gospodarcza państwa, relacja liczby osób pracujących do płacących składki, liczba świadczeniobiorców oraz ich zamożność, utrwalone w danym społeczeństwie schematy zabezpieczania sobie egzystencji w okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywane trendy gospodarcze i społeczne, zwłaszcza demograficzne (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, cz. III, pkt 4.1; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, cz. III, pkt 3).

Pojawienie się niekorzystnych tendencji w tych obszarach, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie systemu emerytalnego, wymaga wprowadzenia zmian. Prowadzi to niekiedy do konfliktu wartości, takich jak pewność prawa i cele społeczne, jakim służy system emerytalny. Państwo, które jest gwarantem systemu emerytalnego, musi rozstrzygnąć ten konflikt, ważąc zdolność systemu do wypełniania jego zadań oraz indywidualne prawa jednostki (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, cz. III, pkt 3.3.1). Realizacja wartości leżących u podstaw prawa do zabezpieczenia społecznego może usprawiedliwiać modyfikowanie szczegółowych rozwiązań określających jego zakres i formy. Może przez to uzasadniać dokonywanie zmian w sferze uprzednio obowiązujących uprawnień osób objętych systemem emerytalnym. Taka zmiana może być konieczna dla utrzymania efektywności tego systemu, opartego - w założeniu - na jednolitych zasadach dla wszystkich ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 9; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46, cz. III, pkt 2). Ubezpieczony musi się liczyć z tym, że negatywne warunki funkcjonowania systemu emerytalnego, związane z recesją gospodarczą oraz zmniejszaniem się wpływów ze składek ubezpieczeniowych, mogą wymuszać zastosowanie rozwiązań zmieniających obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść. Obywatel musi w niektórych sytuacjach ponosić skutki ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to natomiast ustawodawcy z obowiązku sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, cz. III, pkt 4.3.6 oraz 4.3.7).

Dokonując zmian w obrębie systemu emerytalnego, ustawodawca pozostaje związany zasadami tworzenia prawa, w tym m.in. zasadą zachowania odpowiedniej vacatio legis czy określoności prawa. Wiąże go również obowiązek poszanowania zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również zasady ochrony praw nabytych. Zasady te należy wszakże odnieść ściśle do zakresu oraz charakteru gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego, jakie wynikają z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten chroni uprawnienia obywateli do uzyskania świadczeń m.in. w sytuacji osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie gwarantuje jednak prawa do świadczenia w konkretnej wysokości. Sam udział w finansowaniu systemu emerytalnego nie może być traktowany jako forma indywidualnego inwestowania przez ubezpieczonego środków przeznaczonych na wypłatę jego własnego świadczenia emerytalnego. Spełnienie ustawowego obowiązku współfinansowania systemu emerytalnego nie może zatem stanowić podstawy do zgłaszania roszczeń w odniesieniu do składek przekazywanych na ubezpieczenie społeczne. Nie można tych środków rozpatrywać w kontekście konstytucyjnego prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), a tym samym nie można domagać się ochrony tak rozumianego prawa, jako prawa nabytego. Treścią gwarancji określonych w art. 67 ust. 1 Konstytucji jest bowiem zapewnienie zabezpieczenia społecznego, które po osiągnięciu wieku emerytalnego pozwoli na zaspokojenie podstawowych potrzeb wszystkich osób ubezpieczonych, nie tylko osób płacących składki. Niemniej jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy dokonującego każdorazowo modyfikacji systemu emerytalnego (zob. wyroki TK z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, cz. III, pkt 5; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, cz. III, pkt 2.4; 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, cz. III, pkt 2; 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, cz. III, pkt 2.4).

Z art. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić oczekiwania, że sytuacja prawna podmiotów prawa nie może ulec modyfikacji, również na niekorzyść, zwłaszcza wobec dynamicznie zmieniających się uwarunkowań społeczno-gospodarczych. Zmiana prawa, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, powinna być dokonywana z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis. Sytuacja prawna osób objętych nową regulacją winna być poddana takim przepisom przejściowym, aby osoby te mogły mieć czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie dotychczasowych regulacji. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa nakazuje też należyte zabezpieczenie "interesów w toku", a zwłaszcza należytą ochronę praw słusznie nabytych na podstawie poprzednich przepisów (zob.m.in. orzeczenia TK z: 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6, cz. III, pkt 1; 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30, cz. III, pkt 3; wyrok TK z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256, cz. III, pkt 3).

Jak zwracał uwagę Trybunał, konieczność zachowania równowagi budżetowej państwa i przeciwdziałanie nadmiernemu deficytowi budżetowemu uzasadnić może większy margines swobody ustawodawcy w określaniu długości okresu dostosowawczego (zob. np. wyroki TK z: 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3, cz. III, pkt 11.4; 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134, cz. III, pkt 4.1.2).

Prawo do zabezpieczenia społecznego związanego z tym konkretnym ryzykiem ubezpieczeniowym nie może być rozumiane jako oczekiwanie uzyskania świadczenia ustalanego według jednego, z góry przyjętego i niezmiennego modelu finansowania. Brak jest podstaw dla takiego rozumienia ekspektatyw emerytalnych tak na gruncie art. 2 Konstytucji, jak i na podstawie jej art. 67 ust. 1. Drugi z powołanych przepisów gwarantuje obywatelom, że wykreowany zostanie model świadczeń związanych z osiągnięciem wieku emerytalnego, który zabezpieczać będzie ich słuszne potrzeby. Gwarancja ta nie oznacza jednak, że zakres i forma przyznawanych świadczeń pozostaną niezmienne. Jest to bowiem sfera, w której ustawodawca - działając na podstawie art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji - dysponuje dosyć dużą swobodą regulacyjną. Ma w tej sferze przyjmować rozstrzygnięcia, które będą długookresowo optymalne zarówno z punktu widzenia świadczeniobiorców, jak i w odniesieniu do sytuacji gospodarczej kraju.

Podstawową funkcją ustawodawcy jest stanowienie prawa oraz dokonywanie wszelkich niezbędnych zmian w systemie prawa. Dotyczy to również tej sfery aktywności ustawodawczej, która zapewniać ma obywatelom zabezpieczenie społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Biorąc pod uwagę, że nabywanie uprawnienia do świadczeń emerytalnych rozłożone jest w czasie i trwa wiele lat, nie można oczekiwać, że w tak długiej perspektywie ustawodawca pozostanie bierny i nie będzie reagował na zaistniałe zmiany społeczne i ekonomiczne. Państwo ma być gwarantem prawidłowego funkcjonowania systemu emerytalnego po to, aby zrealizować obowiązek zapewnienia obywatelom zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Wiąże się to z koniecznością stałego monitorowania systemu świadczeń oraz okoliczności, w jakich system ten działa. To oznacza nie tylko dopuszczalność, lecz także potrzebę wprowadzania modyfikacji, które będą dostosowywać zakres i formę przewidzianych świadczeń do bieżącej sytuacji społecznej i gospodarczej państwa.

Wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163, Dz.U.2015/1917

Standard: 2194 (pełna treść orzeczenia)

Z konstytucyjnej gwarancji praw socjalnych nie wynika bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń, który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub zmniejszeniem ich wysokości. Ocena trafności takich rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych (dokonywanych zwłaszcza przez wyborców), umyka natomiast kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał. W szczególności to ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu swobody i określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi uwzględniać w koniecznej perspektywie czasowej wspominane obiektywne czynniki gospodarcze, finansowe i demograficzne.

Z doktryny Trybunału, powstałej na gruncie wykładni art. 67 Konstytucji, wynika, że podejmowane przez państwo decyzje mające zapewnić zabezpieczenie społeczne mają swoje ograniczenia. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (zob. wyrok o sygn. K 5/99, część III, pkt 3).

Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego nie oznacza zatem, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to bynajmniej ustawodawcy podejmującego decyzje, w obliczu kryzysu finansów publicznych, od sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, cz. III, pkt 4).

Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej - możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).

Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności przepisów prawa zabezpieczenia społecznego w warunkach recesji gospodarczej, niekorzystnych trendów demograficznych lub zagrożenia ubóstwem, zwłaszcza skrajnym, części świadczeniobiorców.

Wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK-A 2012/11/136, Dz.U.2012/1555

Standard: 2195 (pełna treść orzeczenia)

Jak słusznie zauważono w wyroku TK z 30 października 2007 r., sygn. P 36/06: "Jest rzeczą oczywistą, że wraz z rozwojem gospodarczym kraju, w warunkach korzystnej sytuacji demograficznej poziom świadczeń emerytalno-rentowych może rosnąć z czasem. Z kolei niekorzystna sytuacja gospodarcza może wymagać ograniczenia poziomu świadczeń". W tym kontekście należy również przywołać zapatrywanie wyrażone w wyroku TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99: "Państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez państwo działania mające na celu zapewnienie środków finansowych na ubezpieczenia społeczne mają swoje granice. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych" (zob. także wyroki TK: z 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, oraz z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06).

Wyrok TK z dnia 12 lipca 2012 r., P 24/10, OTK-A 2012/7/79, Dz.U.2012/841

Standard: 2196 (pełna treść orzeczenia)