Zabezpieczenie - swoboda legislacyjna

Prawo ustawodawcy do określenia zakresu zabezpieczenia społecznego obejmuje niewątpliwie uprawnienie do uzależnienia prawa jednostki do świadczenia emerytalnego od spełnienia przez nią warunku współtworzenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego takie świadczenia są wypłacane. Swoboda ustawodawcy obejmuje również uprawnienie do wprowadzenia mechanizmów uzależniających wysokość świadczenia emerytalnego od wielkości środków wniesionych przez ubezpieczonego do Funduszu. System ubezpieczenia społecznego w obecnym kształcie oparty jest na zasadzie zdefiniowanej składki, a zatem - jak stwierdził TK w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 - "Świadczenia emerytalno-rentowe stanowią przedmiot praw podmiotowych, nabytych przez ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy. Więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw. Z zasadą wzajemności wiąże się ściśle wymóg zachowania proporcjonalności między wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń". A zatem konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego zależy od okresów aktywności zawodowej, z którymi powiązany był obowiązek opłacania składek i tym samym ponoszenia kosztów tworzenia funduszu, z którego następnie byłyby wypłacane świadczenia emerytalne. To jednocześnie znaczy, że okresy, w którym ubezpieczony nie partycypował w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego nie muszą być uwzględniane przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych wypłacanych mu następnie z tego funduszu oraz ich wysokości. Art. 67 ust. 1 Konstytucji nie nakazuje jednakowego traktowania osób, które nie partycypowały w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego oraz takich, które koszty na rzecz tego funduszu w czasie swojej aktywności zawodowej ponosiły.

W ramach swobody przysługującej ustawodawcy mieści się jednak wprowadzenie wyjątków od tej zasady i przyznanie świadczeń emerytalnych osobom, które albo w ogóle nie współtworzyły funduszu, albo z różnych powodów nie opłacały w pewnych okresach swojego życia składek na ubezpieczenie społeczne. Do tej grupy należą osoby odbywające przed 1999 r. zasadniczą służbę wojskową, w wypadku których nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie emerytalne. Włączenie tych osób do powszechnego systemu emerytalnego nie oznacza jednak niedopuszczalności traktowania tego okresu jako okresu bez dochodu na potrzeby ustalenia podstawy wymiaru kapitału początkowego na dzień 1 stycznia 1999 r.

W granicach swobody ustawodawczej mieści się wybór mechanizmu pozwalającego na płynne przejście osób ubezpieczonych ze starego do nowego systemu emerytalnego. Wybór w tym zakresie instytucji kapitału początkowego, która z istoty swej ma charakter przejściowy, gdyż odnosi się tylko do ściśle określonej grupy osób ubezpieczonych, nie wymaga oparcia tej instytucji na rozwiązaniach właściwych nowemu systemowi emerytalnemu. Istotne jest natomiast odzwierciedlenie w niej pewnych dotychczasowych rozwiązań. To ostatnie ma zaś miejsce, gdyż okres zasadniczej służby wojskowej odbytej przed 1999 r. - podobnie jak w tzw. starym systemie - potraktowany został jako okres składkowy bez dochodu.

Wyrok TK z dnia 24 lipca 2014 r., SK 53/13, OTK-A 2014/7/77, Dz.U.2014/1021

Standard: 2212 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja uznaje zatem ustawodawcę zwykłego za legitymowanego do określenia systemu zabezpieczenia społecznego, przy czym nie przesądza o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (por. K. Kolasiński, Prawo pracy i zabezpieczenia społecznego, Toruń 2001, s. 134), które realizowane jest przez ubezpieczenie społeczne, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Szczegółowe unormowanie form i zakresu zabezpieczenia społecznego należy do ustawy zwykłej, która może to unormowanie ograniczać. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń (por. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 538). Ustawodawca powinien stworzyć możliwość nabycia prawa do emerytury wszystkim osobom, które przez odpowiednio długi okres utrzymują się z pracy wykonywanej w ramach zarówno stosunku pracy, jak i samodzielnie prowadzonej działalności zarobkowej. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im zaspokojenie podstawowych potrzeb (por. wyrok TK z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 i powołane tam orzecznictwo).

Dla wyznaczenia zakresu swobody regulacyjnej na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji istotne znaczenie ma pojęcie zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zabezpieczenie społeczne pojmowane jest jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy lub doznali ograniczenia tej zdolności, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny (zob. orzeczenie TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49). Do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego należy ochrona obywateli w razie wystąpienia określonych ryzyk ubezpieczeniowych, powodujących całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się.

Obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych (ustawowych) nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń (por. wyrok o sygn. SK 45/04). Z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wynika prawo do konkretnego świadczenia po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z przepisu tego nie można wyprowadzać także prawa do jakiejkolwiek postaci świadczenia z zabezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo do zabezpieczenia społecznego zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie. Prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest zatem związane z systemem składek ubezpieczeniowych i z odpowiednim okresem ubezpieczenia. Niespełnienie ustawowych wymogów odnoszących się do ubezpieczenia wyklucza skorzystanie ze świadczeń. Stanowi to o istocie instytucji ubezpieczenia. Pozostaje też w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej, a to ze względu na wyraźną współzależność pomiędzy wysokością i czasem opłacania składek ubezpieczeniowych a powstaniem i wysokością prawa do świadczenia.

Treścią określonego w art. 67 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowane każdemu obywatelowi świadczenie na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę albo inwalidztwo, po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), a także w sytuacji pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wyliczenie to jest enumeratywne, co oznacza, że art. 67 Konstytucji nie odnosi się do sytuacji w nim niewymienionych (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Określenie pozostałych kwestii dotyczących zabezpieczenia społecznego, w szczególności formy owych świadczeń, zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Art. 67 Konstytucji ma więc w poważnym stopniu znaczenie odsyłające. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, w których obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego w pozostałym zakresie pozostawia ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną (zob. wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). Nie oznacza to, że swoboda ustawodawcy jest nieograniczona. Celem prawa do zabezpieczenia społecznego, wynikającego z art. 67 Konstytucji, jest bowiem zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy przez czynniki wymienione w tym przepisie, tj. chorobę, wiek, inwalidztwo albo brak pracy. Wszelkie regulacje z zakresu zabezpieczenia społecznego muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i wartościami wynikającymi z Konstytucji, jak np.: zasada równości, zasada sprawiedliwości społecznej, zasada poprawnej legislacji.

Wyrok TK z dnia 11 lipca 2013 r., SK 16/12, OTK-A 2013/6/75, Dz.U.2013/858

Standard: 2215 (pełna treść orzeczenia)

W swoim orzecznictwie Trybunał podkreśla również, że "prawodawca konstytucyjny pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Regulacja konstytucyjna akcentuje (...) szeroką swobodę działania pozostawioną parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego.

Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona" (zob. m. in. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Ustawodawca powinien stworzyć możliwość nabycia, na przykład, prawa do emerytury wszystkim osobom, które przez odpowiednio długi okres utrzymują się z pracy wykonywanej w ramach stosunku pracy, jak i stosunku służbowego lub samodzielnie prowadzonej działalności zarobkowej. "Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im zaspokojenie podstawowych potrzeb" (zob. m.in. wyrok TK, sygn. SK 45/04). Z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie da się więc wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia na rzecz osób, które osiągnęły wiek emerytalny. O naruszeniu powołanej normy konstytucyjnej można by mówić np. w razie wydania ustawy wyłączającej prawo do renty czy emerytury określonej grupy pracowniczej (zob. wyroki TK z: 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2, s. 24; 13 lutego 2007 r., sygn. K 46/05, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 10).

Wyrok TK z dnia 25 czerwca 2013 r., P 11/12, OTK-A 2013/5/62, Dz.U.2013/804

Standard: 2214 (pełna treść orzeczenia)