Wyrok z dnia 2015-01-21 sygn. I OSK 404/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Lidzbarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 107/13 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Starosty Lidzbarskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 107/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A.P. na bezczynność Starosty Lidzbarskiego w udzieleniu informacji publicznej zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 września 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. A.P., wskazując na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Starosty Lidzbarskiego za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

‒ kopii wszystkich uchwał podjętych przez Powiatową Radę Zatrudnienia w roku 2011, 2012 i 2013, w tym rocznych planów potrzeb szkoleniowych jej członków, o ile takie uchwały były podjęte;

‒ odpowiedzi na pytanie, czy w roku 2011, 2012 i 2013 odbyły się płatne szkolenia członków Powiatowej Rady Zatrudnienia. A.P. zaznaczył, że w przypadku, gdy odpowiedź na to pytanie brzmi "tak", to wnosi o podanie kwot jakie zostały przeznaczone na szkolenia z rozbiciem na 2011, 2012 i 2013 rok oraz o kopie wszystkich faktur i zestawień za rok 2011, 2012 i 2013 zawierających w szczególności: ilość uczestników oraz datę przeprowadzonego szkolenia; opłatę jednostkową za szkolenie członka Rady Zatrudnienia przewidzianą w umowie o organizację szkolenia; wykaz pracowników, którzy odbyli szkolenia i w jakim czasie; wykaz firm przeprowadzających szkolenia dla członków Rady z podaniem daty przeprowadzenia szkolenia;

‒ kopii wszystkich protokołów z posiedzeń Powiatowej Rady Zatrudnienia za rok 2011, 2012 i 2013.

W odpowiedzi pismem z dnia 11 września 2013 r. Sekretarz Powiatu, powołując się na art. 23g ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Zaznaczono, że niezłożenie prawidłowego wniosku w ciągu 7 dni od otrzymania tego pisma spowoduje pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku strony.

Pismem z dnia 24 września 2013 r. Sekretarz Powiatu poinformował wnioskodawcę, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, jego wniosek z 10 września 2013 r. pozostaje bez rozpatrzenia.

Następnie A.P. pismem z dnia 25 września 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Starosty Powiatu Lidzbarskiego w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskutek nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem. Wskazał, że do dnia złożenia skargi nie dostał żadnej odpowiedzi na wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie odmówił udzielenia informacji publicznej, ale ze względu na braki formalne – niezłożenie wniosku we właściwej formie – nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego. Wskazał przy tym, że zapowiedź publikacji artykułu dotyczącego Powiatowej Rady Zatrudnienia, jak również status skarżącego powodują, że organ uprawniony do udzielenia informacji ma prawo żądać złożenia wniosku w trybie rozdziału 2a u.d.i.p., uznając, że żądana informacja będzie ponownie wykorzystana przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 107/13, zobowiązał Starostę Lidzbarskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 września 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów.

Sąd I instancji wskazał, że niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych dotyczących Powiatowej Rady Zatrudnienia do Starosty Lidzbarskiego, który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W tej sytuacji złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podał, że Starosta Lidzbarski zakwalifikował żądanie skarżącego jako wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej i zastosował regulację zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając do złożenia wniosku według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 94). Wobec zaś niezłożenia wniosku w żądanej formie podmiot zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, powołując się na art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Przy czym, jak wynika z wyjaśnień organu, taki tryb postępowania został zastosowany z uwagi na fakt, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił redaktor gazety internetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż takie postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazał, że zarówno z przepisów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90), jak i rozdziału 2a u.d.i.p., który został wprowadzony w celu jej implementacji wynika, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej polega na jej wykorzystywaniu w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie chodzi zatem o samą treść informacji, lecz o różnego rodzaju dokumenty, które – uzyskane od podmiotu zobowiązanego – w sposób przetworzony lub nieprzetworzony, są udostępniane przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W ocenie Sądu, trudno zatem uznać, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał ponadto, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204 poz. 1195 ze zm.), którą wprowadzono rozdział 2a do u.d.i.p, dodano także przepis art. 2a ust. 2 stanowiący, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot zobowiązany nie może więc pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samowolnie ustalając że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej i pozostawiając go bez rozpoznania, jako niezłożony na urzędowym formularzu. Wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p, czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Na wnioskodawcy ciąży bowiem ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p.

Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, Starosta Powiatu Lidzbarskiego zobligowany jest rozpoznać wniosek skarżącego, ustalając w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p. Sąd zaznaczył przy tym, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udostępniona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, Starosta Lidzbarski pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Lidzbarski reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 23a u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącego nie dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej, albowiem ponowne wykorzystanie polega na wykorzystaniu informacji w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona oraz uznanie przez Sąd I instancji, że tylko i wyłącznie wnioskodawca decyduje o tym z jakim wnioskiem występuje (w jakim trybie), a także, że przepis ten, odnoszący się do udostępniania informacji w celu innym niż jej pierwotny publiczny cel, nie dotyczy samej treści informacji, a jedynie dokumentów;

- art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przepis ten wprowadza nieograniczoną niczym zasadę prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego kwalifikowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania w sytuacji, gdy profesjonalny podmiot działający w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia Prawo prasowe (Dz. U Nr 5, poz. 24 ze zm.) zwraca się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie wskazując podstawy prawnej jej udostępnienia, wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji pominął w toku postępowania fakt, że o informację publiczną zwrócił się redaktor naczelny prasy, którego zadaniem – z racji wykonywanego przez niego zawodu – jest uzyskiwanie informacji określonych w art. 11 ustawy Prawo prasowe, wykorzystywanych ponownie w całości lub w części w materiałach prasowych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie niesłusznie uznał, że organ nie miał prawa zażądania złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnego ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd I instancji niesłusznie uznał, iż organ samowolnie ustalił, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej i pozbawił tym samym skarżącego prawa do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Odmiennie został uregulowany tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania ma sformalizowany charakter. W ocenie skarżącego kasacyjnie treść orzeczenia Sądu I instancji nasuwa pytanie, w jakim celu ustawodawca uchwalił przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności przepisy rozdziału 2a, skoro organ w żaden sposób nie może z nich skorzystać, a skarżący będący profesjonalistą wykorzystującym informację dla innych celów niż została wytworzona, nie musi się do nich podporządkować.

Powołanie się przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jedynie na przepis Konstytucji RP powodowało, że organ zobowiązany był rozpatrzyć ten wniosek mając na względzie, iż żądanie to może mieścić się w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym zarówno rozdziału 2 jak i rozdziału 2a u.d.i.p. Organ biorąc pod uwagę działalność profesjonalną, którą powinien wykazać się skarżący (prasa), a także inny cel wykorzystania żądanej informacji, niż ten, dla którego została ona wytworzona, zakwalifikował wniosek do rozpoznania w trybie rozdziału 2a ustawy. Podniósł, iż nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że organ pozbawił w ten sposób skarżącego prawa do informacji publicznej, albowiem gdyby skarżący udzielił odpowiedzi na pismo zobowiązujące go do złożenia wniosku na formularzu i wskazał, że nie zamierza wykorzystywać uzyskanej informacji publicznej dla innych celów niż została ona wytworzona, organ mógłby zmienić kwalifikację wniosku na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na zasadach ogólnych i go rozpatrzyć.

W ocenie skarżącego kasacyjnie o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje również charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest podmiot udostępniający informację, skoro strona wnioskująca będąca profesjonalistą nie wskazuje, w jakim trybie żąda udzielenia informacji publicznej.

Podniósł również, że praktyka wynikająca ze współpracy ze skarżącym oraz charakter wykonywanych przez niego czynności wskazuje, że informacje przez niego uzyskiwane mogły by być ponownie w całości lub w części wykorzystane w publikacjach prasowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest przekonanie Sądu I instancji, iż przepisy rozdziału 2a u.d.i.p. dotyczą tylko dokumentów. Przepis ten dotyczy też treści informacji, która ma być udostępniona, bowiem udostępniana informacja wynika z treści dokumentów podlegających udostępnieniu.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił również, że nie kwestionuje zasady wyrażonej w art. 2a u.d.i.p., jednakże w jego ocenie, w odniesieniu do ponownego wykorzystania informacji publicznej ustawodawca celowo wprowadził odmienne zasady udostępniania tej informacji, aby organ mógł określać warunki ponownego wykorzystania uzyskanej informacji, m.in. w zależności od zakresu ponownego wykorzystania, celu wykorzystania informacji oraz podmiotu, który o to wnioskuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy dostępie do informacji publicznej.

Instytucja ponownego wykorzystania informacji publicznej została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013).

Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a "Ponowne wykorzystanie informacji publicznej", bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdziałem 2a u.d.i.p.

Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania zostały uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Potwierdzenie tej tezy znaleźć można w treści kolejnych przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej prawem do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2a ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2).

Uwzględniając powyższe, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a ustawy (art. 23a – art. 23i).

Analiza treści przepisów Rozdziału 2a ustawy jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji, a treść wniosku determinować jego kwalifikację.

Stosownie do art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonego nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to przede wszystkim cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zawartym w skardze kasacyjnej, że o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację. (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 404/14, CBOSA).

Ocena wniosku A.P., dokonana w przedmiotowej sprawie przez Starostę Lidzbarskiego, była jednak nieprawidłowa.

Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę.

Starosta Lidzbarski nieprawidłowo zatem uznał, że udostępnienie żądanych we wniosku z dnia 10 września 2013 r. informacji może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel, dla którego została utworzona. Zauważyć należy, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013). Gdyby zatem podzielić stanowisko organu, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania.

Dlatego też w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a u.d.i.p. (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012 r., nr 4 (43), s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Cel ten sięga zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej.

Przyjęcie takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej prowadzi do wniosku, że rozpowszechnianie informacji na potrzeby dziennikarskie, wbrew twierdzeniom Starosty Lidzbarskiego, nie może zostać uznane co do zasady za ich ponowne wykorzystywanie w rozumieniu art. 23a ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, organ błędnie zakwalifikował wniosek strony – będącej redaktorem naczelnym prasy – jako wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej.

Słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że Starosta Lidzbarski zobligowany jest rozpoznać wniosek skarżącego, ustalając w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych oraz regulacje dotyczące informacji publicznej przetworzonej.

Zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 23a ust. 1 u.d.i.p. jest zatem nieuzasadniony.

Jako nieusprawiedliwiony należy ocenić również zarzut błędnej wykładni art. 2a ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uznał, że przepis ten wprowadza nieograniczoną niczym zasadę prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej. Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę na to, iż w myśl tego przepisu zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.