Wyrok z dnia 2015-02-04 sygn. I OSK 430/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 452/13 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 250 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W. K. zwrócił się wnioskiem z dnia 26 marca 2013 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji Umowy (dalej jako "Umowa") nr [...] z dnia 10 maja 2010 r., zawartej między Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ("Zamawiającym") a Konsorcjum firm: E. G. P. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz A. L. ("Konsultant"), w zakresie szeregu informacji i pism, w tym o udostępnienie kopii wszystkich raportów z postępu prac, sporządzonych przez Konsultanta, o których mowa w art. 19.1 i 19.2 OWU, m.in. wskazanych w punkcie 5e wniosku - raportów sporu (zob. art. 19.1.5 OWU), w tym udostępnienie kopii wszystkich sporządzonych przez Konsultanta raportów dotyczących roszczeń konsorcjum firm S. C. L., H. P. S., P. S.A. oraz A. S.A. ("Wykonawca") związanych z realizacją Umowy nr [...] z dnia 7 lipca 2010 r. zawartej między tym konsorcjum jako wykonawcą a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako inwestorem na budowę autostrady A-4 T. – R., w szczególności raportów następujących roszczeń: [...] – [...] (‘’Raporty sporu").

Pismem z dnia 24 i 29 maja 2013 r. organ przekazał wnioskodawcy żądane w jego wniosku informacje, za wyjątkiem raportów roszczeń (pkt 5e wniosku), wskazując, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku z dnia 26 marca 2013 r. w zakresie jego pkt 5e. Zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 119, z późn. zm., dalej też jako "u.d.i.p."). Wniósł o zobowiązanie organu do uwzględnienia pkt 5e przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez niezwłoczne udostępnienie skarżącemu ww. informacji publicznej oraz o ukaranie organu grzywną przewidzianą w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej też jako ,,p.p.s.a."), z uwagi na bezczynność organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, wskazując, że raporty roszczeń nie stanowią informacji publicznej ze względu na fakt, że są to pochodzące od konsultanta dokumenty wewnętrzne, mające charakter jedynie pomocniczych opinii i luźnych sugestii, nie przesądzający o kierunkach działania Zamawiającego. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Raporty roszczeń nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zachodzi, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności dokonał oceny charakteru żądanych dokumentów, czy są one informacją publiczną. Wskazał, że umowa której realizacji dotyczył wniosek została zawarta między Skarbem Państwa – GDDKiA a Konsorcjum na zarządzanie budową autostrady A-4 T. – R. wraz z nadzorem nad realizacją robót na warunkach określonych w umowie i Warunkach Ogólnych umowy. Z art. 11 ust. 8 pkt 42 i 43 Ogólnych Warunków Umowy z dnia 10 maja 2010 r., której realizacji dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 marca 2013 r., wynika, że konsultant (wykonawca zamówienia) zobowiązany jest m.in. powiadamiać zamawiającego o wszelkich roszczeniach wykonawcy robót oraz rozbieżnościach między dokumentacją zamawiającego a stanem faktycznym na terenie budowy oraz rozpatrywać roszczenia wykonawcy robót i przedstawiać stanowiska w odniesieniu do nich. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 pkt 5 Ogólnych Warunków Umowy konsultant sporządza w czasie realizacji usługi raporty z postępu prac dla kontraktu, w tym raporty sporu:

- niezwłocznie w każdym wypadku, gdy w trakcie realizacji usługi zostanie wszczęty spór między zamawiającym a wykonawcą robót dotyczący realizacji Kontraktu, jednak nie później niż 10 dni od daty wszczęcia sporu,

- wraz z wystawieniem Świadectwa Wykonania dla Kontraktu dla wszystkich spraw spornych, jakie wystąpiły w trakcie realizacji, w których wykonawca robót, co prawda nie wszczął sporu sądowego, ale nie zgodził się ze stanowiskiem Konsultanta i zamawiającego.

Sąd uznał, iż z powyższych uregulowań wynika, że raporty sporu są to sporządzone przez konsultanta dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami umowy. Dokument ten nie ma charakteru wiążącego, a jest jedynie opinią i sugestią nieprzesądzającą jednak o kierunkach działania zamawiającego. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11).

Mając to na uwadze Sąd wojewódzki uznał, że żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej raportów sporu (roszczeń), które w istocie są niewiążącymi opiniami i dokumentami, nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Raporty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Wprawdzie dotyczą one konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów to pozbawione są jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń nie faktów.

W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku W. K. o udostępnienie raportów sporu (roszczeń). Skoro bowiem żądane dokumenty nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (np. z wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 185/13). Skoro zatem organ poinformował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku wnioskodawcę o tym, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia.

W skardze kasacyjnej W. K. i zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 1 ud.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd l instancji, iż żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja zawarta w pkt 5e wniosku z 26 marca 2013 r. tj. kopie raportów sporu sporządzone przez konsultanta dotyczące roszczeń konsorcjum firm [...]-[...] (Wykonawca) związanych z realizacją umowy z dnia 7 lipca 2010 r. zawartej między Skarbem Państwa-Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a tym Wykonawcą, w szczególności raportów następujących roszczeń: [...]-[...] - nie ma charakteru informacji publicznej, pomimo, iż stanowi informację o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ, a także pomimo tego, iż udostępniono skarżącemu kasacyjnie podobne rodzajowo informacje do tych zawartych w pkt 5e wniosku, tj. kopie raportów z postępu prac, sporządzonych przez konsorcjum firm: [...]-[...].;

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności, podczas gdy raporty sporu stanowią informację publiczną, a zatem mogą jedynie podlegać albo udostępnieniu, albo odmowie udostępnienia wyrażonej w decyzji administracyjnej, którym to trybom organ uchybił, jak również zaniechanie orzeczenia o tym, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy uznając, że raporty sporu stanowią przykład jedynie niezobowiązującej, prywatnej korespondencji Konsultanta z zamawiającym, niebędący źródłem informacji o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ, brak zaprezentowania toku myślowego Sądu I instancji uniemożliwiający pełne odniesienie się do zajętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie powodów odmowy uznania raportów za informację publiczną, jak też brak odniesienia się przez Sąd l instancji do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w skardze do Sądu I instancji oraz w załączniku do protokołu z dnia 14 listopada 2013 r.;

art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewymierzenie organowi grzywny, pomimo że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 5e wniosku, z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie z uwagi - jak wskazał - na wyłonienie się jego zdaniem w przedmiotowej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a nierozstrzygniętego do tej pory w sposób jednoznaczny przez NSA, tj. zasadności uznania za informację publiczną dokumentów wewnętrznych o charakterze opiniującym, ale stanowiących podstawę wykonywania zadania publicznego oraz dysponowania środkami publicznymi, jak też podejmowania przez organ administracji określonych działań, w szczególności raportów sporu powstających przy wykonywaniu umów o roboty budowlane, z uwagi na rosnące znaczenie ujawniania tych dokumentów dla interesu publicznego oraz pewność obrotu i właściwego wykonywania zadań publicznych przez organy administracji i podmioty prywatne, wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie ww. zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielajac w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że organ w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy uznając, że raporty sporu stanowią przykład jedynie niezobowiązującej, prywatnej korespondencji konsultanta z zamawiającym, niebędący źródłem informacji o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych przez właściwy organ, brak zaprezentowania toku myślowego Sądu I instancji uniemożliwiający pełne odniesienie się do zajętego przez ten Sąd stanowiska w zakresie powodów odmowy uznania raportów za informację publiczną, jak też brak odniesienia się przez Sąd l instancji do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w skardze oraz w załączniku do protokołu. Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb udostępniania informacji publicznej. Udostępnienie tej informacji jest czynnością materialno - techniczną. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji do której stosuje się przepisy k.p.a. ( art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się nie do nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego lecz do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczących kwalifikacji żądanych we wniosku informacji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem argumentacji podważającej ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną przez Sąd. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił ustalony przez siebie stan faktyczny i dokonał rzeczowej przekonywującej analizy ustalonych okoliczności w szczególności pod kątem możliwości zakwalifikowania żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odmienne stanowisko Sądu niż skarżącego kasacyjnie w tym względzie, nie może być skutecznie zwalczane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy uzasadnienia wyroku, na które składają się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na brak jednego z tych elementów, zarzuca jedynie, że Sąd nie odniósł się prawidłowo do stanowiska zawartego w skardze i jej uzupełnieniu na rozprawie. Jednak analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd przedstawił szeroką i wyczerpującą, przeciwstawną skarżącemu argumentację na poparcie swojego stanowiska. Zatem trudno zgodzić się z zarzutem, że Sąd nie zaprezentował swojego toku myślowego. Sąd ten nie był natomiast zobowiązany do odniesienia się do wszystkich, często podjętych w zdecydowanie odmiennym stanie faktycznym, szeroko cytowanych przez skarżącego wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została zasadniczo na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 1 ud.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c u.d.i.p. polegającej na uznaniu przez Sąd l instancji, iż żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja tj. kopie raportów sporu sporządzone przez konsultanta dotyczące roszczeń konsorcjum firm związanych z realizacją umowy, nie stanowi informacji publicznej. Zatem rozpoznając przedmiotową sprawę należało ocenić, czy żądana informacja zawarta we wskazanych wnioskiem dokumentach, jest informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

Ma więc rację skarżący kasacyjnie, że co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów a nie zamierzeń aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – że zawierają informacje o sprawach publicznych.

Dla właściwego scharakteryzowania i zakwalifikowania raportów szkody należy też przybliżyć status i zadania konsultanta w procesie realizacji inwestycji. Informacje o udostępnienie których zwrócił się wnioskodawca powstały w trakcie realizacji umowy nr [...] z dnia 10 maja 2010 r., zawartej między Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ("Zamawiającym") a Konsorcjum firm: [...]-[...] ("Konsultant"). Powyższą umowę stanowił m.in. akt umowy i Warunki Ogólne Umowy. Z tych ostatnich wynika, że konsultant powinien zawsze działać lojalnie i bezstronnie, jako sumienny doradca zamawiającego, zgodnie z przepisami oraz zasadami obowiązującymi w jego zawodzie. Konsultant pełni funkcje inżyniera zgodnie z rolą jaką przypisano inżynierowi w warunkach kontraktu na budowę dla robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez zamawiającego ([...]), jak również pełni funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z przepisami polskiego prawa i postanowieniami odpowiednich pozwoleń na prowadzenie robót a także wspiera zamawiającego we wszystkich czynnościach związanych z realizacją obiektu. Z art. 11 ust. 8 pkt 42 i 43 Warunków Ogólnych Umowy wynika, że konsultant (wykonawca zamówienia) zobowiązany jest m.in. powiadomić zamawiającego o wszelkich roszczeniach wykonawcy robót oraz rozbieżnościach między dokumentacją zamawiającego a stanem faktycznym na terenie budowy oraz rozpatrywać roszczenia wykonawcy robót i przedstawiać stanowiska w odniesieniu do nich. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 Warunków Ogólnych Umowy konsultant sporządza w czasie realizacji usługi raporty z postępu prac dla kontraktu w tym raporty sporu. Podsumowując, należy stwierdzić, że konsultant nie jest podmiotem władzy publicznej, nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Konsultant jest usytuowany w pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Zatem jest on niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że przekazywane inwestorowi uwagi, uzgodnienia, opinie, wątpliwości, nie są opiniami ostatecznymi, lecz stanowią swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, zwierającą nieostateczne opinie i oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne, dostrzeżone przez zamawiającego błędy odnośnie stanowiska inżyniera kontraktu, co do określonej kwalifikacji okoliczności. Reasumując, ze złożonych przez inwestora na żądanie Sądu, wskazanych we wniosku raportów sporu i wyżej przedstawionych uregulowań wynika, że raporty sporu są to sporządzane przez konsultanta dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami umowy. Istotą raportów sporu są stanowiska konsultanta dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Dokument ten jest jedynie opinią i sugestią nieprzesądzającą jednak o kierunkach działania zamawiającego. Nie są to więc wiążące stanowiska GDDKiA.

Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informacje publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym ( np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Powyższe potwierdza również wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 w którego uzasadnieniu wskazano, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".

Z powyższych względów należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustalone w sprawie okoliczności wskazują na to, że żądane raporty sporu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie dotyczą one konkretnych spraw, ale jeżeli nawet dokumentują w części sferę faktów i opinii to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń a nie faktów.

Wspierając powyższe stanowisko należy także wskazać na dodatkową niżej przedstawioną argumentację. Otóż pomimo szerokiego chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie.

Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednak okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy i bardzo szeroki zakres żądanej informacji wyraźnie ukierunkowany na określony cel, czyni zasadnym wtrącenie, że stosownie do postanowień kontraktu zawartego między GDDKiA a wykonawcą autostrady, wykonawcy przysługują roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań przez inwestora. Zatem żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w dochodzeniu przedmiotowych roszczeń procesie cywilnym. W związku z powyższym, należy przywołać pogląd Janusza Drachala (wyrażony w "Prawo do informacji publicznej" str. 147-149), że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej jakoby wnioskowane w niniejszej sprawie raporty były podobne do tych raportów, które zostały udostępnione skarżącemu przez GDDKiA i tych których dotyczą wskazywane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wśród wskazywanych przez skarżącego wyroków (częściowo uchylonych) żaden nie dotyczył raportów sporu (roszczenia). Ponadto zarówno raporty będące przedmiotem tych orzeczeń jak i raporty udostępniane skarżącemu przez GDDKiA są dokumentami o odmiennym charakterze od żądanych raportów szkody. Były to raporty otwarcia, raporty z weryfikacji dokumentacji projektowej, raporty miesięczne bądź raporty techniczne, dotyczące faktów a nie zamierzeń. Ale nawet one podlegają udostępnieniu tylko w części. Bowiem jak to stwierdził NSA w wyrokach z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 907/13 i I OSK 1004/13, "raporty te składają się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić (i stanowią) informację publiczną. Nie będzie więc stanowić informacji publicznej zawarta w nich materia dotycząca kwestii ocennych, postulatywnych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych (o ile w ogóle takie postępowania między stronami będą miały miejsce)".

Mając powyższe na względzie za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 1 ud.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.

W zwiazku z tym, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe informacje zawarte w punkcie 5e wniosku nie są informacjami publicznymi, to nie mógł zastosować przepisów art. 149 ust. 1 i 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. tj. uwzględnić skargi na bezczynność a tym bardziej uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzyć organowi grzywny. Tym samym Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności, podczas gdy raporty sporu stanowią informację publiczną, a zatem mogą jedynie podlegać albo udostępnieniu, albo odmowie udostępnienia wyrażonej w decyzji administracyjnej, którym to trybom organ uchybił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przwiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzanych terminów. Tak więc zachowanie przez GDDKiA formy decyzji administracyjnej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiazujacych przepisach prawa. Taki pogląd ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lecz wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej ( tak np. w wyrokach NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1864/11, z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn akt I OSK 50/06, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn akt 707/10 i postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn akt I OSK 8/11). Ponadto jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn akt I OSK 916/12, “aby art. 16 u.d.i.p. mógł być w ogóle zastosowany, konieczna jest możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p. W sytuacji w której ogan do którego skierowano wniosek, uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną". W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej jak sugeruje skarżący, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne.

Stosownie do treści art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne watpliwości, NSA może przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Takie zagadnienie w niniejszej sprawie nie pojawiło się. Przedstawiona wyżej wykładnia prawa i jego zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczy raportów szkody. Ze względu na specyfikę tych dokumentów wewnętrznych, zaprezentowane stanowisko NSA nie odnosi się do wszystkich dokumentów wewnętrznych o charakterze opiniującym, a ta okoliczność miała być według skarżącego podstawą wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego. Dlatego wniosek ten nie został uwzględniony.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.