Wyrok z dnia 2015-06-19 sygn. I OSK 68/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 664/13 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 664/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji przyznającej zasiłek celowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Wójt Gminy J. przyznał M.Z. zasiłek celowy na odbudowę domu w wysokości [...] zł. Cała kwota przyznanej pomocy, biorąc pod uwagę wszystkie transze jej wypłaty, wynosiła zaś [...] zł.

Wnioskiem z dnia ... . Z. wystąpiła o zmianę w/w decyzji, poprzez zwiększenie przyznanego świadczenia o wartość podatku od towarów i usług.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...]] marca 2013 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Uzasadniając swoje stanowisko, organy stwierdziły, że brak było w rozpatrywanej sprawie kumulatywnego spełnienia przesłanek warunkujących zmianę decyzji, określonych w art. 155 k.p.a., bo wnioskodawczyni nie wykazała by za tą zmianą przemawiał interes społeczny ani słuszny interes strony.

Poza tym – zdaniem Kolegium - zasada trwałości decyzji ostatecznych, wynikająca z art. 16 k.p.a., oznaczała, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego, jakim była zmiana decyzji ostatecznej, wymagało by decyzja taka nie została jeszcze skonsumowana, tj. aby nie został zrealizowany jej cel. W przedmiotowej zaś sprawie cel został zrealizowany, gdyż zasiłek został w całości wypłacony.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 kwietnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 6, 7, 8, 10, 15, 77, 107 i 138 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie z przyczyn, podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 155 k.p.a. i stwierdził, że całkowita realizacja celu decyzji wyłączała zastosowanie trybu nadzwyczajnego przewidzianego w tym przepisie.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że wprawdzie przedmiotem wniosku M. Z. była decyzja Wójta Gminy J., przyznająca jej zasiłek celowy, a zatem decyzja "na podstawie której strona nabyła prawo", a przepis szczególny nie sprzeciwiał się ani uchyleniu, ani też zmianie decyzji wydanej w sprawie przyznania zasiłku celowego, ale jednakże okoliczność, że zasiłek ten został w całości już wypłacony, a więc zrealizowano cel decyzji oraz fakt, że skarżąca nie wykazała, aby decyzja, będąca przedmiotem wniosku naruszała jej słuszny interes lub interes społeczny, wyłączały możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.

Sąd wyjaśnił, że podniesione przez skarżącą zarzuty w istocie nie wskazywały na naruszenie interesu społecznego czy też słusznego interesu strony, a sprowadzały się do ogólnikowych stwierdzeń, nie popartych żadnymi argumentami, z których wynikałoby, że organy orzekające w sprawie, naruszyły zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd zauważył, że skarżąca kwestionowała fakt, że uprzednio wydane decyzje w sprawie przyznania zasiłku celowego to jest: decyzja z dnia [...] marca 2011r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], uchylone następnie decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przyznawanej wysokości zasiłku celowego uwzględniały wartość odtworzeniową domu rozbitą na kwoty "netto" i "brutto", natomiast decyzja z dnia [...] kwietna 2012r. przyznała ten zasiłek jedynie w wysokości "netto", nie udzielając skarżącej wyjaśnień w tym zakresie, ale – jak wywodził Sąd - sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, w tym sporządzony przez T. D. z dnia [...] września 2011r., jak i sporządzony na zlecenie wnioskodawczyni operat K. D. z dnia [...] czerwca 2011r., w istocie uwzględniały podatek VAT w dokonanej wycenie. W efekcie jednak weryfikacji tych operatów przez Zespół Opiniujący Podkarpackiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. zostały wydane w dniu [...] listopada 2011r. 2 opinie, oceniające negatywnie sporządzone operaty, także w zakresie zwiększenia wartości odtworzeniowej budynku mieszkalnego o podatek VAT. Zdaniem Sądu, pogląd ten był słuszny. Stosownie bowiem do brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 177 poz. 1054) opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej "podatkiem", podlegają: 1) odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju; 2) eksport towarów; 3) import towarów na terytorium kraju; 4) wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów za wynagrodzeniem na terytorium kraju; 5) wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów. Jedynie więc w przypadku, gdyby skarżąca obciążona była obowiązkiem podatkowym wynikającym z faktu przyznania zasiłku celowego, taki podatek mógłby zostać wliczony do przyznanego zasiłku.

Ponadto Sąd podkreślił, że ocena operatu w zakresie zasadności uwzględnienia podatku VAT, jako dowodu w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Wójta Gminy J., przyznającej zasiłek celowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., została już w tym postępowaniu dokonana, a przedstawiona przez skarżącą argumentacja, odnosząca się do tego zagadnienia nie czyni zadość obowiązkowi wykazania słusznego interesu strony bądź też interesu społecznego w zakresie uzasadnienia żądania zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku celowego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie służy bowiem kwestionowaniu dowodów (operatu szacunkowego), na podstawie których wydano rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie prowadzone na podstawie cytowanego przepisu jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W trybie art. 155 k.p.a. mogą być bowiem zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".

W ocenie Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bowiem postępowanie dowodowe, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone prawidłowo z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego a zaskarżona decyzja nie naruszała także w żadnym stopniu art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. Z. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

1.przepisów postępowania w postaci:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę podczas, gdy organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy,

b) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że to wyłącznie na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienie w toku postępowania, że za zmianą prawomocnych decyzji przemawiał słuszny interes strony,

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności błędne ustalenie, iż:

-) skarżąca nie wykazała w skardze swojego słusznego interesu w rozumieniu art. 155 k.p.a., podczas gdy jednoznacznie podkreśliła ona, iż w zaistniałym stanie faktycznym, wydana w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzja samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] była dla niej mniej korzystna, aniżeli uprzednio wydane decyzje, przyznające skarżącej zasiłek celowy uwzględniające podatek VAT;

-) Zespół Opiniujący Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. podjął się merytorycznego rozstrzygnięcia, w zakresie wliczenia podatku VAT do przyznanego zasiłku celowego, podczas, gdy Zespół Opiniujący o Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wskazał, iż konieczność naliczenia podatku VAT przy określaniu wartości nieruchomości w podejściu kosztowych nie wynika z żadnych przepisów prawa;

2. prawa materialnego w postaci art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania, że strata w wyniku zdarzenia losowego jest publicznoprawną odmianą szkody, która mierzona jest w kwotach rzeczywistych a nie podatkowych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szerszą argumentację dotycząca wyżej przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. a także prawa materialnego, to jest art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy społecznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy uznać, że nie były one zasadne. Oparcie wyroku przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a wynikało bowiem jedynie z faktu, iż skarga M. Z., wniesiona do Sądu Wojewódzkiego, okazała się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała art. 155 k.p.a. a przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Samo przytoczenie powyższych przepisów nie mogło zaś dowodzić, iż zostały one rzeczywiście naruszone przez organ i to w sposób istotny dla rozstrzygnięcia tylko z tego powodu, że wniosek skarżącej nie mógł zostać – ze względów merytorycznych - uwzględniony.

Niezasadny był także zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten po pierwsze, stwarza jedynie uprawnienie po stronie sądu do przeprowadzenia dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania a po drugie, w rozpoznawanej sprawie całkowicie zbędne było przeprowadzanie przez Sąd na rozprawie jakiegokolwiek dowodu.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W analizowanym zaś przypadku nie zostało wykazane, aby Sąd Wojewódzki wyszedł poza ich granice.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić wypada, iż analizowana sprawa dotyczyła wniosku M. Z. o zmianę – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2012 r. przyznającej skarżącej zasiłek celowy na odbudowę domu w wysokości [...] zł, stanowiącej [...]% ogólnej kwoty tego zasiłku, wynoszącego sumę [...] zł. Argumentując swoje stanowisko, skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracała uwagę zwłaszcza na fakt, że – zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej - zasiłek celowy jest wprawdzie przyznawany w drodze tzw. uznania administracyjnego, ale nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością rozstrzygnięcia a zatem przyznanie jej zasiłku celowego w wysokości nieuwzględniającej podatku VAT w sposób oczywisty naruszało cele i zadania pomocy społecznej. Tak przyznana pomoc była bowiem niewystarczająca na odtworzenie jej miejsca zamieszkania i umożliwienie jej normalnej egzystencji.

Podnoszono również, że w zaistniałym stanie faktycznym operaty szacunkowe były sporządzone na okoliczność ustalenia wartości szkody, powstałej wskutek osunięcia mas, wobec czego poniesiona przez nią szkoda powinna być oceniania w odniesieniu do szkody w ujęciu cywilistycznym, tj. w rozumieniu art. 361 k.c.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 155 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona lub uchylona przez organ administracji, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone zatem w tym trybie nie polega na rozpoznaniu sprawy – w sensie materialnoprawnym – a, stanowiąc odmianę trybu nadzwyczajnego, koncentruje się na ocenie możliwości zmiany istniejącej już w obrocie prawnym decyzji merytorycznej. Trafnie zatem zauważył Sąd Wojewódzki, iż w tym trybie nie można upatrywać środka, zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".

Z tych powodów niezasadnie skarżąca eksponowała istniejące – jej zdaniem – wadliwości decyzji objętej wnioskiem. Jeśli – w ocenie skarżącej - decyzja ta była wadliwa to mogła być przecież przez nią zaskarżona w trybie odwołania, czego jednak strona nie uczyniła. Wniosek zaś, zgłaszany w trybie art. 155 k.p.a., nie może zastępować środka odwoławczego.

Co zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 ustawy o pomocy społecznej podkreślić trzeba, iż był on całkowicie chybiony a ponadto nie został nawet prawidłowo sformułowany. Artykuł 40 ustawy o pomocy społecznej reguluje kwestie przyznawania zasiłku celowego osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i składa się z trzech ustępów. Stawiając zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzut naruszenia tej regulacji prawnej należało przede wszystkim dokładnie określić właściwą jednostkę redakcyjną, czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Ponadto, przepisy zawarte w artykule 40 ustawy o pomocy społecznej mogłyby – co do zasady - stanowić przedmiot zarzutów, ale tylko w sprawie dotyczącej przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, określonego w tym przepisie. Natomiast analizowana sprawa nie zaliczała się do tego rodzaju spraw. Podstawę materialną rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w omawianym stanie faktycznym, stanowił przepis art. 155 k.p.a., błędnie zakwalifikowany w skardze kasacyjnej jako przepis procesowy.

Jak wspomniano wyżej, przepis ten nie został naruszony. Zasiłek celowy, przyznawany na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie pełni funkcji odszkodowania za szkodę, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, którego nawiasem mówiąc, obowiązek wypłaty w przypadku szkody wyrządzonej działaniem siły wyższej, również podlega znaczącym ograniczeniom.

Powyższy zasiłek jest formą pomocy udzielanej ze środków społecznych osobie, która na skutek, najczęściej klęski żywiołowej, poniosła znaczne straty w mieniu. Pomoc ta jednak – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – ma za zadanie tylko wspierać taką osobę w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i w ten sposób umożliwiać jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powyższe należy więc pojmować wyłącznie w kategoriach wsparcia takiej osoby, mającego swoje źródło w poczuciu solidarności społecznej. Świadczenie przyznawane zatem w tym trybie nie może być zaś rozumiane jako obowiązek organu do pokrycia całej wysokości szkody poniesionej przez osobę dotkniętą losowo. Świadczenie to ma charakter uznaniowy, choć oczywiście nie może być ono traktowane w kategoriach pełnej dowolności. Aby jej uniknąć organ dokonywał zresztą szacunku strat poniesionych przez skarżącą z pomocą rzeczoznawców majątkowych. Podkreślić jednak trzeba, że opinie biegłych miały w tym przypadku jedynie charakter pomocniczy. Miały one bowiem jedynie orientacyjnie wskazać organowi wysokość strat poniesionych przez ubiegającą się o przyznanie zasiłku. Operaty szacunkowe nie stanowiły natomiast w sprawie zasiłkowej podstawy do wydania decyzji takiej, jaka jest wydawana w postępowaniach o przyznanie odszkodowania (np. na skutek wywłaszczenia) czy o zobowiązanie do uiszczenia daniny publicznej (np. w przypadku określania wysokości opłaty adiacenckiej).

Traktując zatem tylko w tych kategoriach przyznane skarżącej, decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2013 r., świadczenie nie można było twierdzić, że domaganie się przez M. Z. podwyższenia wysokości wypłaconego jej zasiłku celowego o wartość VAT-u naliczanego do ceny materiałów budowlanych, stanowiło o jej słusznym interesie, w rozumieniu art. 155 k.p.a.

Dodatkowo zwrócić także w tym miejscu należy uwagę, że – jak wynika to ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] maja 2012 r. ( [...]), na terenie Gminy J. cztery rodziny znalazły się w sytuacji analogicznej do tej, w jakiej była skarżąca. Rodziny te otrzymały zasiłki w wysokości po: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł i swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokoiły (2 rodziny kupiły mieszkania, 1 rodzina kupiła dom a jedna rodzina jest w trakcie budowy domu).

Z tych powodów, uznając, że skarga kasacyjna była niezasadna – z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.