Wyrok z dnia 2015-06-29 sygn. I SA/Wa 538/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką.

Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. M. wnioskiem z dnia 24 listopada 2014 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką – M. C. na okres zasiłkowy 2014/2015.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił J. M. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia twierdząc, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki, przez co nie zostały spełnione wymogi zawarte w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Jednocześnie, opisując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że dochód w przeliczeniu na członka rodziny J. M. na okres zasiłkowy od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. wyniósł [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania J. M.od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując treść przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) Kolegium wyjaśniło, że obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Tymczasem, J. M. nie jest spokrewniona z M. C. w takim stopniu, który zobowiązywałby ją do alimentacji, a więc niespełniona została przesłanka wynikająca z ww. art. 16a ust. 1 dotycząca obowiązku alimentacyjnego, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie, dla poparcia swojego stanowiska, Kolegium wskazało na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13, zgodnie z którą osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła J. M., zarzucając naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką – M. C., pomimo że wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku przeciwnego. Ponadto, J. M. przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1653/13 w przedmiocie odmowy skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką M. C. za okres zasiłkowy 2012/2013. Skarżąca podniosła, że Sąd odwoławczy jednoznacznie stwierdził, iż organy administracji odmawiając przyznania świadczenia dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Wobec tak postawionych zarzutów J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli ocenia czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14 zapadł w stanie faktycznym sprawy, który nie uległ zmianie na dzień składania wniosku skarżącej z dnia 20 listopada 2014 r. (wpływ do organu w dniu 24 listopada 2011 r.) o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad jej ciotką M. C. Jak wynika z akt sprawy J. M. opiekuje się ciotką legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. [...]. Matka skarżącej – K. M. jest jedyną osobą należąca do kategorii osób obowiązanych do alimentowania wobec M. C. zgodnie z przepisami k.r.o., lecz z uwagi na swój stan zdrowia, sama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. K. M., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2013 r., zaliczona została bowiem do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia [...] lutego 2016 r. W wyniku porozumienia między M. C., K. M. i J. M., J.M. sprawuje opiekę nad M. C.

Bezdyskusyjną w sprawie jest okoliczność, że w świetle dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. - rozważań skarżąca kwalifikuje się do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką M. C. w oparciu o przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") za okres zasiłkowy objęty wnioskiem z dnia 20 marca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który opowiedział się za językową wykładnią art. 16a ust. 1 u.ś.r. sprowadzającą się do uznania, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny jest wywodzony wprost z obowiązku alimentacyjnego przewidzianego w normach k.r.o., a w szczególności z art. 128, art. 23 i 27 k.r.o. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się także z Sądem I instancji, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite. W tym miejscu przywołał liczne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie wykładni Sądu I instancji spowodowałoby utratę gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi (wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka interpretacja w niniejszej sprawie byłaby niezgodna z konstytucyjną zasadą równości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 16 u.ś.r., przy uwzględnieniu przywołanych wyroków TK, można prawidłowo dekodować normę prawa materialnego, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy i nie zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Dalej, Sąd odwoławczy podkreślił, że "siostrzenica jest zstępną siostry (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże, nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 k.c.). Ustawodawca wskazał nadto, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy nieobciążonego takim obowiązkiem środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 k.c.). (...). Art. 938 k.c. wprowadza obowiązek alimentacyjny (nazywany przez niektórych autorów obowiązkiem quasi-alimentacyjnym) i odpowiadające mu roszczenie (np. M. Pazdan w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C. H. Beck 2013, t. II s. 807-8080.). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934, 938 i 966 k.c.)."

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, stanowi niekonstytucyjną dyskryminację (wyroki TK z: 3 września 1996 r., K 10/96, OTK 4/96/33, poz. 281; z 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK 5-6/97/70; z 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK 3/99/40, s. 243-244, akceptowane w uzasadnieniach wyroków TK - odpowiednio - z: 18 lipca 2008 r. - cz. III pkt 3; z 22 lipca 2008 r. - cz. III, pkt 4.1)". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP)."

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niesłusznie to stanowisko podzielił.

Odnosząc się zaś do przywoływanej przez organy administracji Uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 (ONSAiWSA 3/14/36) wskazał, że jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1a uśr, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w kontrolowanej sprawie, dotyczącej art. 16a u.ś.r.

Ponownie rozpatrując sprawę (przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznał zasiłek opiekuńczy na M. C. od 2 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. w wysokości [...] zł i od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie uznając, że J. M. spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia, ponieważ [...]. Dochód w przeliczeniu na członka rodziny J. M. w okresie zasiłkowym 2012/2013 wyniósł [...] zł. Wprawdzie z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca (zaskarżając ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), jednakże istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do tego, na jaki okres winno zostać ustalone to świadczenie. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 308/15 (okoliczność znana Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu) skargę J.M. oddalono.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, skład orzekający uznał, że oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] nie można dokonać bez uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. A skoro tak, w tej konkretnej sprawie, organy administracji obowiązane były przy rozpoznawaniu wniosku J. M. z listopada 2014 r. odstąpić od wykładni językowej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i uwzględnić wykładnię prokonstytucyjną tego przepisu.

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprowadza się do uznania, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Sąd podkreśla jednak, że niniejsza ocena wiąże organ administracji tylko w tej konkretnej sprawie i nie wpływa na stanowisko organu ewentualnie rozpoznającego w przyszłości wnioski skarżącej za następne okresy zasiłkowe.

W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winiec uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 oraz 205 § 2 tej ustawy.

-----------------------

1