Postanowienie z dnia 2015-07-16 sygn. I OW 66/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., jest organ I instancji tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w II instancji - właściwy jest organ, który wydał tę decyzję.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. K. o zmianę ostatecznej decyzji dotyczącej wpisu w ewidencji gruntów i budynków postanawia: wskazać [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Starostą B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. K. o zmianę i uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], orzekającej o wprowadzeniu z urzędu zmian podmiotowych w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków gm. S. polegających na wpisaniu H. K. s. F. i B. jako władającego gruntami:

a) wykazanymi w jednostce rejestrowej [...] obręb M. oznaczonymi jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 15,89 ha;

b) wykazanymi w jednostce rejestrowej [...] obręb K. G. oznaczonymi jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 2,4661 ha;

c) wykazanymi w jednostce rejestrowej [...] obręb S. oznaczonymi jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,7360 ha.

W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Starosta B., powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., przekazał według właściwości w celu rozpatrzenia, podanie H. K., zam. M. [...], [...] S., zawierające żądanie zmiany i uchylenia wspomnianej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2002 r. Przekazując podanie dołączono do niego kopię tej decyzji, jak również kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], utrzymującą w mocy w/w decyzję organu I instancji. Zdaniem Starosty B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem właściwym do rozpatrzenia podania H. K., gdyż wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się z tym stanowiskiem i uznał się niewłaściwym w sprawie. Wskazał, że organem, który wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], orzekającą co do istoty, jest Starosta B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], utrzymał ją w mocy nadając jej walor ostateczności. Decyzja ta nie modyfikuje wszak rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Dlatego decyzją, na mocy której strona nabyła prawo wedle rozumienia przez przepisu art. 155 K.p.a., jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...]. Zatem w ocenie wnioskodawcy to Starosta B. jest organem właściwym do rozpatrzenia podania H. K. o zmianę lub uchylenie tej decyzji.

Odpowiadając na wniosek Starosta B. postulował wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jako organu właściwego w tej sprawie. W jego ocenie adresatem pisma H. K. dotyczącego zmiany i uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...], był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy przesłano pismo do tego organu.

Uczestnik postępowania H. K. pozostawił wniosek do uznania Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór pomiędzy Starostą B. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, i to spór negatywny, gdyż żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie. Jest to spór pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej, a jego przedmiotem jest właściwość instancyjna. Jakkolwiek zadania, jakich dotyczy materia sprawy należą do zadań rządowych (p. art. 2 pkt 8, art. 6, art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), to jednak nie zmienia to charakteru obu organów, którymi są organ samorządu terytorialnego i organ administracji rządowej. Jeżeli zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują innego trybu rozstrzygnięcia owego sporu (p. art. 22 § 1), to uprawnionym w tym zakresie podmiotem jest Naczelny Sąd Administracyjny (p. też art. 22 § 2 K.p.a.).

Przedmiotem żądania strony w sprawie administracyjnej jest zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zatem organem właściwym jest tu organ, który wydał decyzję objętą żądaniem uchylenia lub zmiany. Pojęcie organu, który wydał decyzję ostateczną nie zostało tu zdefiniowane, zatem w tym zakresie należy odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Problem sprowadza się do rozstrzygnięcia, która z decyzji jest decyzją ostateczną, gdy w sprawie wypowiadały się organy obu instancji, bo odpowiedź na tak postawione pytanie rozstrzygnie, który organ ją wydał. W tym zakresie panuje zgoda, że w przypadku, gdy decyzja nie była objęta odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc nie była przedmiotem zaskarżenia, organem tym jest ten, który decyzję wydał, bo jest tylko jeden organ rozpatrujący sprawę. Podobnie nie ma sporu w sytuacji, gdy decyzja wydana w I instancji została zaskarżona i na skutek tego została wydana decyzja reformatoryjna, bo wówczas przydaje się przymiot ostateczności decyzji wydanej w II instancji (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OW 29/14). Wówczas zatem organem właściwym w tych sprawach jest odpowiednio organ I lub II instancji. W pozostałych wypadkach stanowiska jednak są rozbieżne. Jedna grupa uważa, że decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana przez organ I instancji, skoro tylko on orzeka co do meritum, akcentując też znaczenie zmiany brzmienia art. 155 K.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011r. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), polegającej na usunięciu z treści przepisu art. 155 zwrotu "lub przez organ wyższego stopnia". Natomiast według drugiego nurtu zawsze jest to decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc decyzja wydana przez organ II instancji. Pierwsze stanowisko reprezentują m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (p. wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 784/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (p. wyrok z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 28/09 (choć motywy są częściowo nieaktualne w związku z uchyleniem § 3 art. 155 K.p.a.), jak również A. Plucińska-Filipowicz (p. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Wyd. LEX). Przeciwny pogląd pojawił się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 516/13, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 244/13, podziela go również M. Jaśkowska i A. Wróbel (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji gdy w sprawie orzekał organ II instancji jego decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 155 K.p.a., zatem ten organ jest właściwy w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji w tym trybie. Przemawia za tym stanowiskiem przede wszystkim fakt, że konstrukcja postępowania administracyjnego zasadza się na dwukrotnym rozpatrzeniu danej sprawy przez organy obu instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (pominąć tu należy nieliczne przypadki zaskarżenia aktu w części, która da się wyodrębnić na tyle, że stanowi samodzielny byt i nie była objęta zaskarżeniem). Stanowisko w tej materii jest utrwalone (p. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 456/11, 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1690/13, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz pod red. b. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 658 i nast.). W konsekwencji czego organ odwoławczy rozpatruje sprawę co do meritum i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Nie podważa tej konkluzji sformułowanie "utrzymuje w mocy", gdyż jest to tylko zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po to, aby nie powtarzać wyrzeczenia zawartego w decyzji objętej odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wywiódł Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Oznacza on zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wobec tego stwierdzić należy, że sformułowanie "utrzymuje w mocy decyzję" należy rozumieć jako takie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (albo ponownie rozpatrujący sprawę), jakie zapadło w I instancji. Takie bowiem wyrzeczenie wyraża wolę tego organu załatwiającego sprawę w tej formie w postępowaniu w II instancji; jest też wyrazem niepodzielenia argumentów podniesionych w środku zaskarżenia. Oczywistym jest, że w takim wypadku wykonaniu podlegają zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków nałożonych na stronę, bo decyzja o utrzymaniu w mocy ich wyraźnie nie kreuje, wszak wykonalność jest innym zagadnieniem niż ostateczność decyzji. Należy zważyć, iż po myśli art. 16 § 1 K.p.a. ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką decyzją jest m.in. decyzja organu II instancji, jeżeli uruchomiono tryb odwoławczy (por. K. Glibowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., str. 88). Niepodobna w takiej sytuacji traktować jako ostatecznej decyzji zaskarżonej, bo nie ona ostatecznie ukształtowała dany stosunek administracyjnoprawny. Zresztą odmienne podejście na gruncie niniejszej sprawy skutkowałoby po pierwsze ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji starosty, czyli bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji orzekającej wówczas o utrzymaniu w mocy decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zmodyfikowanej, a więc nieadekwatnej do rzeczywistości, bądź decyzji usuniętej z obrotu, a więc funkcjonowaniem w obrocie decyzji niejako w próżni, a to byłoby zjawiskiem niepożądanym. Po wtóre organ I instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Trzeba też dodać, że dla kwestii właściwości organu nie ma znaczenia kierunek żądania strony, bo nie ona decyduje wszak o właściwości organów, które przestrzegają jej z urzędu (art. 19 K.p.a.), zwłaszcza że nie można od niej wymagać przekonania o tym, który organ wydał decyzję ostateczną w sprawie, bo jest to zagadnienie interpretacyjne. Nie ma przy tym znaczenia zmiana treści art. 155 K.p.a. usuwająca zeń zwrot "lub organ wyższego stopnia", bo nie o organ odwoławczy w nim chodziło, a o organ usytuowany nad tym, który wydał decyzję ostateczną, ani tym bardziej treść uzasadnienia do projektu noweli, bo nie ma ono charakteru normatywnego. Jak też bez wpływu na forsowany przeciwny pogląd pozostają inne sformułowania zawarte w przepisach K.p.a. (np. w art. 150 § 1 - "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji", czy w art. w art. 157 § 1 - "organ wyższego stopnia", czy w art. 162 § 1 - "organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji", gdyż nie zmieniają one kryterium uznania decyzji za ostateczną, a precyzują wyraźnie właściwy organ w określonej kategorii spraw. Na koniec godzi się zważyć, iż brak jest analogii pomiędzy regulacjami procedur sądowych, a procedurą administracyjną w materii prawomocności wyroków i ostateczności decyzji, albowiem postępowania te różnią się w istotny sposób. Model każdego z nich jest odmienny (w postępowaniu administracyjnym organ II instancji orzeka o całokształcie sprawy, zaś w postępowaniu sądowym sąd II instancji jedynie w granicach środka zaskarżenia). W postępowaniu sądowym prawomocne są zarówno orzeczenia sądu I, jak i II instancji (por. B. Dauter w: Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LEX, K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, pod red. J. Jodłowskiego i K. Piaseckiego, Warszawa 1989 r., str. 587). Nie oznacza to, że decyzja wydana w I instancji nigdy nie jest ostateczna, jeżeli jest zaskarżona, bo uzyskuje ten przymiot z chwilą utrzymania w mocy, wszak tylko w sferze materialnej (obowiązywanie erga omnes), bo w sferze procesowej służy on wówczas decyzji drugoinstancyjnej. Tymczasem ujęcie kwestii właściwości w przepisie art. 155 K.p.a. nastąpiło w tym drugim aspekcie, bo taka jest istota ostateczności decyzji wynikająca z brzmienia art. 16 § 1 K.p.a. (op. cit.).

A skoro tak, to uprawnioną jawi się konkluzja, iż organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., jest organ I instancji tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w II instancji - właściwy jest organ, który wydał tę decyzję.

W niniejszej sprawie jest to odpowiedni terytorialnie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, zatem on został wskazany jako organ właściwy, a to na mocy przywołanych tu przepisów.

Wszystkie wskazane wyżej orzeczenia publikowane są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

-----------------------

6