Wyrok z dnia 2015-10-14 sygn. I SA/Op 449/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Grzegorz Gocki Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na czynność Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dotacji na ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Zarządu Powiatu Nyskiego na rzecz A Spółki z o.o. w [...] kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem 00/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z 24 lutego 2014 r A Spółka z o.o. w [...] (dalej zwana także skarżącą, spółką) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Nysie o wskazanie wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia w 2014 r., jaka będzie przekazywana szkole - B w [...].

W odpowiedzi, pismem z 28 lipca 2014 r. Zarząd Powiatu, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Nr XXI/296/12 Rady Powiatu w Nysie z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu nyskiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, poinformował spółkę, że wysokość dotacji ustala się na poziomie 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, przy czym w przypadku braku na terenie powiatu nyskiego szkoły publicznej danego typu i rodzaju, wysokość dotacji ustala się na podstawie wydatków ustalonych w budżecie najbliższego powiatu, prowadzącego szkołę publiczną danego typu i rodzaju. Ponieważ na terenie powiatu nyskiego nie funkcjonuje szkoła tego samego typu i rodzaju, to w odniesieniu do B w [...] ustalono wysokość dotacji na jednego ucznia na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących ponoszonych w policealnej szkole dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych funkcjonującej w C w [...]. Zgodnie z uzyskaną od powiatu namysłowskiego informacją, wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego ucznia wyniosły 373,61 zł miesięcznie, a 50 % średniej kwoty wydatków bieżących stanowi kwota 2.242,00 zł, płatna w dwunastu transzach po 186,83 zł.

Spółka wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym domagała się ustalenia stawek dotacji w prowadzonej przez nią szkole w kwocie zagwarantowanej przepisem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm. - zwanej dalej u.s.o.) oraz z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr XXI/296/12 Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2012 r. Wskazała, że organ bezpodstawnie wyliczył kwotę na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących, chociaż w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca nie przewidział kryterium średniej kwoty wydatków bieżących, ale uzależnił wysokość dotacji od wydatków bieżących. Nadto wskazana przez organ kwota została podana ogólnie, bez wykazania na podstawie jakich wydatków została obliczona. Organ zignorował także fakt, że szkoła prowadzona jest dla dorosłych, co ma znaczenie przy analizie rodzaju szkoły i porównaniu wydatków, które stanowiły podstawę do obliczenia dotacji.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 12 września 2014 r., Zarząd Powiatu wyjaśnił dodatkowo, że przy określeniu rodzaju szkoły uwzględniono fakt, że dotowana szkoła jest szkołą dla dorosłych, a nie dla młodzieży oraz, że ma medyczny profil kształcenia. Ta ostatnia okoliczność znajduje odzwierciedlenie w wysokości subwencji przekazywanej przez MEN na szkoły kształcące w zawodach medycznych uwzględniającej wyższe wydatki bieżące ponoszone przez takie szkoły. Nadto organ wskazał, że do wyliczenia wysokości dotacji wzięto pod uwagę wydatki bieżące ponoszone przez szkołę w [...] jako najbliżej położonym powiecie, w którym funkcjonuje szkoła tego typu i rodzaju. Przy ustalaniu szkoły Zarząd posiłkował się danymi identyfikacyjnymi Systemu Informacji Oświatowej dostępnymi na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej. Średnie miesięczne wydatki bieżące ponoszone przez powiat namysłowski na szkołę policealną dla dorosłych w przeliczeniu na jednego ucznia wynosiły 373,61 zł, rocznie 4.483,32, a 50% tej kwoty to 2.241,66 zł. Jednocześnie Zarząd podkreślił, że to czy szkoła funkcjonuje w ramach zespołu czy odrębnie, nie ma wpływu na rodzaj szkoły, a jedynie na sposób zarządzania. Nie przekłada się to również na wysokość wydatków ponoszonych w tych szkołach, gdyż te zależą głównie od programu nauczania, liczby uczniów w szkole, kwalifikacji i stopnia awansu zawodowego nauczycieli oraz ich stażu pracy. Wysokość wydatków zależy również od bazy lokalowej, w której funkcjonuje szkoła oraz pomocy dydaktycznych potrzebnych do nauki na danym kierunku. Za potwierdzeniem powyższego przemawia fakt, że część oświatowa subwencji ogólnej przyznawana jest powiatowi w wysokości uwzględniającej m.in. rodzaj szkoły, lecz nie jest różnicowana ze względu na sposób funkcjonowania szkoły w ramach zespołu czy samodzielnie.

Pismo to zostało doręczone spółce 26 września 2014 r.

Pismem z dnia 21 października 2014 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynności Zarządu Powiatu w Nysie w zakresie ustalenia na rok kalendarzowy 2014 wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej, kształcącej w zawodach medycznych.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3 oraz ust. 3c u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przez to ustalenie wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej kształcącej w zawodach medycznych w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 70 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 5a ust.2 pkt 2 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie i przez to uniemożliwienie skarżącej dalszego prowadzenia policealnej szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej pod nazwą B w [...].

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do usunięcia naruszenia poprzez obliczenie spornej dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz zobowiązanie do przedstawienia sposobu jej wyliczenia. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem.

Uzasadniając skargę spółka wskazała, że podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji uznaje się za czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kontroli sądów administracyjnych. Podała również, że wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie uwzględnił wezwania. W konsekwencji, zaskarżyła czynność Zarządu Powiatu w Nysie dotyczącą ustalenia na rok kalendarzowy 2014 wysokości dotacji w wysokości 2.242 zł na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych, albowiem organ nie wykazał okoliczności uzasadniających przyjęcie takiej stawki. W ocenie skarżącej, prowadzona przez nią szkoła kształci, w odróżnieniu od wskazanej przez organ szkoły policealnej funkcjonującej w C w [...], w zakresie kilku zawodów medycznych (a nie jednego zawodu), stąd nie można przyjąć, że są to szkoły tego samego typu i rodzaju. W ramach danego typu szkół występują rodzaje szkół, które wyróżniają się odmiennymi, charakterystycznymi cechami, odrębną organizacją kształcenia lub inną formą kształcenia, co nie pozostaje bez wpływu na poziom kosztów prowadzenia tych szkół i stanowi o ich różnych rodzajach. Inaczej kształtują się też wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w ramach zespołu, a inaczej (na znacznie wyższym poziomie) w przypadku jednostki samodzielnej, jak w przypadku szkoły prowadzonej przez skarżącą. Organ zaniechał dokonania porównania w przedstawionym zakresie, zatem doszło do naruszenia art. 90 ust. 3 oraz ust. 3c u.s.o. Ponadto, zdaniem skarżącej, sposób w jaki przedstawiono wyliczenie bieżących wydatków, bez podania konkretów, jest niezrozumiały. Organ udzielając informacji powinien wskazać nie tylko wysokość dotacji, lecz również wykazać okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej, a nie innej podstawy do jej ustalenia. Powyższy wymóg nie został jednak spełniony, albowiem z otrzymanej informacji nie wynika, co zdecydowało o przyjęciu do ustalenia dla prowadzonej przez skarżącą szkoły wydatków ponoszonych w powiecie namysłowskim, tzn. dlaczego w ocenie organu powiat namysłowski spełnia kryteria pojęcia "najbliższy powiat". Według spółki nie jest to jedyny powiat, w którym prowadzone są szkoły policealne dla dorosłych kształcące w zawodach medycznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Nysie wniósł o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że w dniu 6 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na skutek skargi wniesionej przez ten sam podmiot, czyli A Sp. z o.o. w [...] na czynność Zarządu Powiatu w Nysie w zakresie obliczania na rok kalendarzowy 2014 wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej kształcącej w zawodach medycznych, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (sygn. akt II SA/Op 403/14). Zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w tym wyroku, Zarząd Powiatu Nyskiego pismem z dnia 18 listopada 2014 r. ponownie poinformował skarżącą o wysokości przyznanej dotacji, podał jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji oraz wskazał dokładny sposób jej wyliczenia. W ocenie organu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy tej samej czynności Zarządu Powiatu w Nysie, tylko w odniesieniu do innej, policealnej szkoły dla dorosłych, prowadzonej przez skarżącą. Organ stosując się do zaleceń Sądu w sprawie II SA/Op 403/14, poinformował skarżącą o wysokości przyznanej dotacji wskazując sposób jej wyliczenia, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju oraz wskazał okoliczności uzasadniające uznanie danej szkoły za szkołę tego samego typu i rodzaju - co dotowana szkoła niepubliczna. Zatem, pismem z dnia 18 listopada 2014 r. uzupełniono informacje dotyczące ustalenia wysokości dotacji dla prowadzonego przez Spółkę B w [...], wobec tego skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stała się bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 587/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę A Sp. z o.o. w [...] na czynność Zarządu Powiatu Nyskiego w przedmiocie dotacji na ucznia szkoły niepublicznej.

Uzasadniając wydane postanowienie Sąd wskazał, że pomiędzy sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14, a sprawą zainicjowaną skargą sporządzoną w dniu 21 października 2014 r. zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. Podkreślił, że w obu sprawach występuje ten sam podmiot, tj. A Sp. z o.o. w [...]. Ponadto, przedmiotem skargi w obydwu sprawach jest tożsama czynność Zarządu Powiatu w Nysie dokonana na zasadzie art. 90 ust. 3 u.s.o.

Sąd przyznał rację organowi, że rozpoznawana skarga na czynność Zarządu Powiatu w Nysie w zakresie ustalenia na rok kalendarzowy 2014 wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych o uprawnieniach szkoły publicznej kształcącej w zawodach medycznych dotyczy tej samej czynności Zarządu Powiatu w Nysie, co w sprawie II SA/Op 403/14, tylko w odniesieniu do innej policealnej szkoły dla dorosłych, prowadzonej przez A Sp. z o.o. w [...]. Mając na uwadze zalecenia Sądu w sprawie II SA/Op 403/14, a dotyczące informacji o wysokości przyznanej dotacji, Zarząd Powiatu w Nysie pismem z dnia 18 listopada 2014 r. przekazał skarżącej (zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku) uzupełnienie informacji dotyczących ustalenia wysokości dotacji dla prowadzonego przez skarżącą B w [...]. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona w sprawie czynność Zarządu Powiatu stanowi jedynie rozszerzenie i uzupełnienie informacji udzielonych w zaskarżonej w sprawie II SA/Op 403/14 czynności i odnosi się do wszystkich szkół policealnych.

Nie godząc się z wydanym postanowieniem spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie - zamiast art. 132 p.p.s.a. i w konsekwencji albo art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, a także w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 171 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu postępowania z podmiotem i przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6.10.2014 r. (sygn. akt II SA/Op 403/14), co doprowadziło do uchylenia się od merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie akt sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy,

b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przez to odrzucenie skargi zamiast jej uwzględnienie, w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia Sąd I instancji de facto przyznaje, że zaskarżona czynność jest wadliwa.

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 90 ust. 3 w art. 3 pkt 15 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że B w [...], tj. niepubliczna policealna szkoła dla dorosłych, jest szkołą tego samego rodzaju co [...] w [...] będąca niepubliczną policealną szkołą dla młodzieży,

b) art. 2, 45 ust. 1, 77 ust. 2 oraz 184 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przez to pozbawienie strony skarżącej skutecznego prawa obrony swoich praw.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie o sygn. II SA/Op 403/14 zakończonej prawomocnym wyrokiem nie zachodzi zarówno tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Wprawdzie w obu przypadkach skargi dotyczą czynności Zarządu Powiatu w Nysie w zakresie dotacji dla szkół niepublicznych, to jednak dokonanych nie tylko w innym czasie, ale także dotyczących innego rodzaju szkół oraz odwołujących się do innych kryteriów będących podstawą ustalenia i obliczenia dotacji dokonanych na podstawie innych danych.

Spółka wskazała, że na odrębność obu spraw (czynności) wskazuje nie tylko data dokonania tych czynności, jak również wysokość kwoty dotacji, jaką organ obliczył, przy zastosowaniu odmiennych kryteriów, dla tych dwóch szkół. W [...] w [...] wyniosła ona 3.718 zł, natomiast w B w [...] 2.242 zł, a także fakt, że w tej sprawie wystąpił dodatkowy element sporny, a mianowicie wykazanie spełnienia kryterium "najbliższego powiatu", co w sprawie sygn. akt II SA/Op 403/14 (na obecnym etapie postępowania) nie było sporne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedwcześnie zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie mając przy tym na uwadze prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd odwoławczy wskazując na treść art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podkreślił, że chodzi tu o sytuację, w której zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści paw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

Następnie Sąd odniósł się do istoty czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i zaakcentował, że akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, iż są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Elementem aktów i czynności jest też element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że czynności organów administracyjnych (w tym organów gmin i powiatów) podejmowane na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność naliczenia wysokości dotacji zawiera element konkretyzacji normy prawnej i dokonywana jest w sposób władczy i jednostronny. Z ustawy nie wynika dokładnie wysokość dotacji. Ustawa o systemie oświaty określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy jest iloczynem liczby uczniów i kwoty nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub danego powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Ponadto w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zatem konkretyzacja wysokości dotacji (jej obliczenie) jest swoistym aktem stosowania prawa. W przypadku skargi na tego rodzaju akt, rolą sądu jest ocena poprawności obliczenia dotacji, w szczególności obowiązkiem sądu jest zbadanie poprawności przesłanek, które organ wziął pod uwagę przy obliczaniu dotacji i ocena, czy obliczenie dotacji nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa (por. R. Sawuła, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 521/12, opubl. ZNSA 2012/5/139-144). Z powyższego wynika zatem, że czynność właściwego organu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej powinna zawierać informacje o wysokości dotacji na ucznia danej niepublicznej szkoły przyznanej na rzecz konkretnego podmiotu prowadzącego daną szkołę. W informacji tej organ powinien wskazać sposób wyliczenia dotacji, w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat, w którym szkoła taka funkcjonuje, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju.

Powyższe kwestie powinien mieć na uwadze Sąd I instancji przy ocenie badania tzw. tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy. W przypadku bowiem skarg na akty lub czynności z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wyjaśnienie kwestii tożsamości podmiotowej i przedmiotowej powinno się sprowadzać do badania, czy uprzedni wyrok rozstrzygał sprawę między tymi samymi stronami dotyczącą tego samego aktu bądź czynności.

O ile w sprawie nie jest kwestionowana tożsamość skarżącej, bowiem w obu przypadkach skargę wniosło A Sp. z o.o. w [...], jak również nie jest kwestionowane, że w obu sprawach skarga dotyczy czynności podjętej przez ten sam organ, tj. Zarząd Powiatu Nyskiego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe kwestie związane zasadniczo z wyjaśnieniem przez Sąd I instancji tzw. tożsamości przedmiotowej są nieprecyzyjne, niejasne i budzą szereg wątpliwości.

Dalej Sąd odwoławczy wskazał, że tożsamość przedmiotowa odnosi się do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Zgodnie z art. 138 p.p.s.a., który poprzez art. 166 p.p.s.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, sentencja postanowienia powinna m.in. zawierać przedmiot zaskarżenia, który powinien być tak zindywidualizowany, aby nie było wątpliwości, jakiego aktu lub czynności organu administracji orzeczenie dotyczy. Także z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że w skardze strona powinna wskazać zaskarżony akt lub czynność.

Zatem już w sentencji postanowienia Sąd I instancji zobligowany był w sposób precyzyjny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości określić jakiej konkretnie czynności Zarządu Powiatu Nyskiego dotyczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Konkretyzacja ta powinna wskazywać nie tylko organ, który wydał zaskarżony akt, ale datę jego wydania i ewentualnie tzw. sygnaturę wskazaną na danym piśmie. Tego rodzaju informacji nie zawiera komparycja zaskarżonego postanowienia we fragmencie opisującym przedmiot zaskarżenia, jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14 jasno wynika, że przedmiotem oceny tego Sądu była konkretna czynność, tj. pismo Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia z dnia 16 kwietnia 2014 r. Sąd uznał tę czynność za bezskuteczną, stwierdzając, że nie realizuje ona zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i nie precyzuje uwzględnionych przez organ przesłanek konkretyzacji uprawnienia do dotacji.

Natomiast ze skargi wniesionej do Sądu I instancji w dniu 21 października 2014 r. w niniejszej sprawie wynika, że A Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła czynność Zarządu Powiatu w Nysie dotyczącą ustalenia i obliczenia w roku 2014 dotacji na jednego ucznia B w [...], tj. niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych dokonaną pismem z dnia 28.07.2014 r. znak [...]. W piśmie tym organ podał, że wysokość rocznej dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach medycznych na rok 2014 została ustalona na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, funkcjonujących na terenie powiatu namysłowskiego w wysokości 2.242 zł.

Podkreślając, że określone w ustawie o systemie oświaty zasady przyznawania dotacji podlegają pewnej konkretyzacji na etapie stosowania prawa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż konkretyzacja czynności obliczania dotacji obejmuje zarówno podmiot prowadzący szkołę niepubliczną, jak i dany rodzaj oraz typ szkoły, co może prowadzić do sytuacji, że takie indywidualne obliczenie dotacji będzie stanowić odrębną czynność.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji przy badaniu tożsamości przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę tych kwestii. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest zrozumiałe odwoływanie się przez Sąd I instancji przy badaniu tożsamości przedmiotowej sprawy do treści pisma Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 18 listopada 2014 r., w sytuacji gdy skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona 21 października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazana powyżej kontrola legalności obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym może również w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Zauważyć ponadto należy, że stosownie do art.190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Dokonując wykładni art. 90 u.s.o. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie tego przepisu i mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność naliczenia wysokości dotacji zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywana jest w sposób władczy i jednostronny i podlega kontroli Sądu na podstawie w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stwierdzić zatem należy, że spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o.). Spełniony został również wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismo organu z dnia 28 lipca 2014 r. zostało skarżącej doręczone w dniu 4 sierpnia 2014 r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez nią wysłane 16 sierpnia 2014 r. Zachowany jest także termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 12 września 2014 r. doręczonym stronie skarżącej w dniu 26 września 2014 r. Z kolei skarga została nadana przesyłką pocztową w dniu 25 października 2014 r., czyli wniesiono ją w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Stosownie bowiem do art. 83 § 3 p.p.s.a. (obowiązującego w dacie nadania przesyłki), data nadania przesyłki w polskim urzędzie pocztowym jest datą wniesienia skargi do sądu.

Dokonując wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o., należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że dotacja, o której mowa w tym przepisie jest iloczynem liczby uczniów i kwoty nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub danego powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Ponadto w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zatem konkretyzacja wysokości dotacji (jej obliczenie) jest swoistym aktem stosowania prawa i czynność właściwego organu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej powinna zawierać informacje o wysokości dotacji na ucznia danej niepublicznej szkoły przyznanej na rzecz konkretnego podmiotu prowadzącego daną szkołę. W informacji tej organ powinien wskazać sposób wyliczenia dotacji, w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat, w którym szkoła taka funkcjonuje, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zatem te kwestie powinny być brane pod uwagę przy ocenie badania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, jak również przy ocenie spełnienia przez organ wymogów ustawowych wskazanych w przywołanym przepisie.

Przy czym, jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość skarżącej, gdyż w obu przypadkach skargę wniosło A Sp. z o.o. w [...]. Nie jest kwestionowane również to, że w obu sprawach skarga dotyczy czynności podjętej przez ten sam organ, tj. Zarząd Powiatu Nyskiego. Pozostaje zatem kwestia oceny tożsamości przedmiotowej obu czynności podjętych przez organ, a ocena ta powinna odnosić się zarówno do tożsamości treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona na czynność Zarządu Powiatu w Nysie wyrażoną w piśmie z dnia 28.07.2014 r. znak [...], a polegającą na ustaleniu i przekazaniu na rok kalendarzowy 2014 dotacji na jednego ucznia [...] w [...], tj. niepublicznej policealnej szkoły dla dorosłych. W piśmie tym organ, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały NR XXI/296/12 Rady Powiatu w Nysie z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu nyskiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, poinformował skarżącą, że została ustalona wysokość dotacji na jednego ucznia w B w [...] na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju na terenie powiatu namysłowskiego w wysokości 2.242,00 zł, płatna w dwunastu transzach. Podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla skarżącej w tej kwocie była wysokość wydatków ponoszonych w policealnej szkole dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych funkcjonującej w C w [...], jako że na terenie powiatu nyskiego nie funkcjonuje szkoła tego samego typu i rodzaju.

Natomiast jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14, przedmiotem oceny tego Sądu była czynność Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie dotacji na ucznia szkoły niepublicznej. Wprawdzie w komparycji wyroku nie sprecyzowano tego, że dotacja dotyczy szkoły niepublicznej kształcącej młodzież, tym niemniej wnioski takie można wyciągnąć na podstawie treści uzasadnienia tego wyroku (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA, podobnie jak i inne wyroki przywoływane w tym uzasadnieniu). Ustalając dotację Zarząd Powiatu przyjął jej wysokość na poziomie 50% wydatków bieżących ponoszonych w D Nr [...] (kształcącej w zawodzie technik farmaceuta), funkcjonującej w E w [...].

Stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Niewątpliwie, chociaż opisane w obu przypadkach czynności zarządu dokonane na podstawie w/w przepisu polegają na ustaleniu i przekazaniu na rok kalendarzowy 2014 dotacji na jednego ucznia, to jednak nie zachodzi między nimi tożsamość przedmiotowa, albowiem w sprawie o sygn. akt II SA/Op 403/14 poddana ocenie Sądu czynność zarządu dotyczyła dotacji na ucznia szkoły niepublicznej kształcącej młodzież w zawodach medycznych, natomiast w niniejszej sprawie ocenie Sądu poddano czynność ustalenia dotacji na jednego ucznia [...] w [...]. W sprawie o sygn. akt II SA/Op 403/14 Zarząd Powiatu przyjął jej wysokość na poziomie 50% wydatków bieżących ponoszonych w D Nr [...] (kształcącej w zawodzie technik farmaceuta), funkcjonującej w E w [...]. Z kolei w rozpatrywanej obecnie sprawie, wysokość dotacji na jednego ucznia ustalono na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w policealnej szkole dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych funkcjonującej w C w [...], jako że na terenie powiatu nyskiego nie funkcjonuje szkoła tego samego typu i rodzaju. Kwoty ustalonych w ten sposób dotacji różniły się.

Mając to na uwadze, Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że czynność Zarządu będąca przedmiotem skargi w tej sprawie nie jest czynnością tożsamą przedmiotowo z czynnością Zarządu Powiatu Nyskiego zaskarżoną w sprawie o sygn. akt II SA/Op 403/14.

Brak tożsamości przedmiotowej wynika z treści tych czynności, w tym zarówno z faktu ustalenia wysokości dotacji dla różnych rodzajowo szkół prowadzonych przez ten sam podmiot, przyjętego sposobu ustalenia wielkości dotacji, jak i ich zróżnicowanej wysokości. Zatem brak jest przesłanek, które pozwalałyby na wyprowadzenie wniosku co do tożsamości treści praw i obowiązków w obu tych sprawach.

Zaakcentować przy tym należy, że przedmiotem skargi jest w tej sprawie czynność Zarządu Powiatu w Nysie wyrażona w piśmie z dnia 28.07.2014 r., w odniesieniu do której organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 12 września 2014 r. Na wydany w niniejszej sprawie wyrok nie ma natomiast wpływu treść pisma (z dnia 18 listopada 2014 r.), sporządzonego już po wniesieniu skargi do tut. Sądu i zawarte tam informacje (które organ wadliwie traktuje jako uzupełnienie czynności z dnia 28. 07. 2014 r.). Skoro zaskarżeniu do sądu administracyjnego (a co za tym idzie i kontroli sądowej) podlega czynność z dnia 28.07.2014 r., to rozważania zawarte w późniejszych pismach organu nie mogą być uznane za uzupełnienie jego argumentacji, albowiem ze względu na braki pisma z dnia 28.07.2014 r., oznaczałoby to przeniesienie prawie całości tych rozważań i ocen na etap postępowania sądowoadministracyjnego.

Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności ustalenia wysokości dotacji, wskazać należy, że w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. organ nie poinformował skarżącej o sposobie wyliczenia ustalonej dotacji. Wprawdzie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ zawarł pewne uzupełniające informacje, jednak zdaniem Sądu, nie są one wystarczające do uznania zaskarżonej czynności za prawidłową. Czynność ustalenia wysokości dotacji powinna zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia, a obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013. 885 j.t. ze zm.), na co zwrócił uwagę WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14 i stanowisko to, zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, zasługuje na akceptację. Stosownie do wskazanego przepisu, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Jak podkreśla się zarówno w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym, jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne, jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 151, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Po 392/11, wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 330/13).

Wywiązując się z obowiązku zapewnienia jawności obliczenia i przekazania dotacji organ powinien zatem nie tylko ograniczyć się do wskazania kwoty oraz podmiotu, którego wydatki posłużyły do wyliczenia dotacji, ale zobowiązany jest do przestrzegania jawności tego rozliczenia, co oznacza takie przedstawienie informacji dotyczących tych kwestii, które zagwarantują przestrzeganie zasady jawności. Niewątpliwie w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. i w piśmie z dnia 12 września 2014 r. takich informacji zabrakło. Przekazane w tych pismach informacje dotyczące trybu i zasad obliczania kwoty dotacji oraz wysokości przyjętej jako ostateczna kwota wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkole publicznej, nie spełniają wymogów należytego poinformowania strony o sposobie wyliczenia dotacji. Na ich podstawie nie sposób zorientować się jak obliczono dotację, jakimi danymi dysponował organ wyliczając dotację, jakie wydatki bieżące porównywanej szkoły publicznej zostały uwzględnione w tym wyliczeniu. Brak konkretnych wskazań w tym zakresie uniemożliwia weryfikację kwoty dotacji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając uprzednio wydane w tej sprawie postanowienie, na podstawie samej ustawy nie można wyliczyć wysokości dotacji, a w uchwale podjętej na postawie art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 u.s.o. ustalone są tylko ogólne zasady jej udzielania. Zatem czynność obliczenia i przekazania dotacji powinna być na tyle skonkretyzowana, aby możliwe było przeanalizowanie wszystkich elementów przedmiotowych, które doprowadziły do konkretnego wyniku matematycznego. Czynność ta postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, wiąże się z obowiązkiem wyjaśnienia przez organ przesłanek jakimi kierował się przy ustalaniu dotacji, sposobu w jaki doszedł do obliczenia kwoty dotacji i jakie rodzaje szkół brał pod uwagę przy jej ustalaniu, z uwzględnieniem okoliczności, z powodu których organ uznał daną szkołę publiczną (której wydatki wziął pod uwagę) za szkołę tego samego typu lub rodzaju.

Nadto, co istotne z uwagi na treść art. 90 ust. 3 u.s.o., w przepisie tym jest mowa

o wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie wydatków bieżących, a nie jak - słusznie podkreślono w skardze - średnich wydatkach bieżących, którymi posłużył się organ ustalając wysokość dotacji. Ponieważ ustawodawca nie uzależnił wysokości dotacji od uśrednionych wydatków bieżących, to organ przyjmując taki element do ustalenia wysokości dotacji, niewątpliwie naruszył art. 90 ust. 3 u.s.o.

Podkreślić przy tym należy, że w art. 90 ust. 3 u.s.o., ani w innych przepisach tej ustawy, nie zdefiniowano użytych w tym przepisie pojęć takich jak "rodzaj szkoły", "wydatki bieżące" czy "najbliższy powiat". Zasadne będzie zatem odwołanie się do orzecznictwa (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 333/07, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 501/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1076/14), w którym zawarto wskazówki interpretacyjne dotyczące wykładni tych pojęć.

I tak, w art. 9 ust. 1 u.s.o. wskazano wprawdzie typy szkół publicznych i niepublicznych, do których nawiązano w treści art. 90 ust.3 u.s.o., jednak żaden przepis ustawowy nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły".

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" zależy od cech szczególnych, charakterystycznych w ramach danego typu szkoły np. ze względu na prowadzony w danej szkole kierunek nauczania – w zawodach medycznych.

Akceptując przyjętą w powołanych wyżej wyrokach wykładnię Sąd uznaje, że wobec braku legalnej definicji tego pojęcia przyjąć należy, że na pojęcie to składają się cechy szczególne, charakteryzujące daną szkołę i pozwalające na jej rozróżnienie w ramach konkretnego typu szkoły, przy czym rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj, należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. W odniesieniu do art. 90 ust. 3 u.s.o., pojęcie to należy interpretować w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o.

Zatem, informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna wskazywać przesłanki, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, a w szczególności dane o bieżących wydatkach ponoszonych przez dany typ lub rodzaj szkoły.

W kwestii "wydatków bieżących" szkoły, Sąd orzekający w tej sprawie, podziela argumentację zaprezentowaną w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 161/15, zgodnie z którą przy wykładni tego pojęcia należy posiłkować się wykładnią systemową poprzez odwołanie do definicji ustawowej wydatków bieżących, zawartej w art. 236 ust. 2 w związku z art. 124 ust. 3 u.f.p. W świetle tych unormowań wydatki bieżące są wydatkami budżetowymi niebędącymi wydatkami majątkowymi, które obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Z kolei w kwestii interpretacji pojęcia "najbliższy powiat" Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia19 lutego 2015 r. , sygn. akt I SA/Sz 1206/14, zgodnie z którą pojęcie to należy rozumieć jako powiat najbliżej położony, gdyż słowo "najbliższy" jest tu zestawione ze słowem "powiat", przez który stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013, poz. 596 ze zm.) należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Wobec tego "najbliższy powiat" w stosunku do jakiegoś konkretnego powiatu, to powiat graniczący z powiatem, w którym prowadzona jest szkoła starająca się o dotację. Zatem, dokonując wyboru najbliższego powiatu, w którym prowadzona jest szkoła publiczna danego typu lub rodzaju, organ zobligowany był do wnikliwego uzasadnienia, który z powiatów dla wskazanego typu i rodzaju szkoły uznał za najbliższy i z jakich powodów, jakimi przesłankami kierował się w tym wyborze i jakie kryteria zastosował. Tych elementów zabrakło w zaskarżonej czynności, a dodatkowe informacje przekazane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać za wystarczające, gdyż nie zawierają wskazanych wyżej elementów.

Reasumując, ogólnikowe stwierdzenia zawarte w piśmie organu z dnia 28 lipca 2014 r. i w piśmie z dnia 12 września 2014 r. nie zawierają niezbędnych elementów pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości ustalenia i przekazania dotacji.

Przede wszystkim organ zobligowany jest do wskazania i wyjaśnienia przesłanek, które zdecydowały o przyjęciu danego powiatu jako najbliższego dla wskazanego typu i rodzaju szkoły, jak również przesłanek uznania danej szkoły publicznej za szkołę tego samego typu i rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą.

Jak podkreślono wyżej, czynność ustalenia wysokości dotacji powinna zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia, nie może się jednak ograniczyć tylko wskazania kwoty oraz podmiotu, którego wydatki posłużyły do wyliczenia dotacji, ale powinna zwierać wszystkie niezbędne i istotne informacje, w tym zestawienia dotyczące bieżących wydatków porównywanego podmiotu oraz wyjaśnienie, jakie czynniki mające wpływ na wysokość wydatków bieżących pozwalają zakwalifikować obie szkoły do szkół tego samego typu czy rodzaju.

Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie Zarząd w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazał, iż fakt funkcjonowania szkoły (której wydatki posłużyły do wyliczenia dotacji) w ramach zespołu, nie wpływa na rozróżnienie rodzajowe szkoły, a jedynie na sposób jej zarządzania. Zdaniem organu, funkcjonowanie szkoły w ramach zespołu nie przekłada się na wysokość wydatków ponoszonych w porównywanych szkołach, gdyż te zależą głównie od programu nauczania, liczby uczniów w szkole, kwalifikacji i stopnia awansu zawodowego nauczycieli oraz ich stażu pracy. Wysokość wydatków zależy również od bazy lokalowej, w której funkcjonuje szkoła oraz pomocy dydaktycznych potrzebnych do nauki na danym kierunku.

Sąd zauważa, że przywołana argumentacja organu nie jest spójna. Z jednej strony organ wyklucza funkcjonowanie szkoły w ramach zespołu jak element, który ma wpływ na określenie rodzaju szkoły i tym samym na wydatki bieżące, a z drugiej strony organ przyjmuje, że wysokość wydatków zależy również od bazy lokalowej, w której funkcjonuje szkoła oraz pomocy dydaktycznych potrzebnych do nauki na danym kierunku. Jeżeli tak, to niewątpliwie funkcjonowanie szkoły w ramach zespołu przekłada się na wydatki związane z bazą lokalową, w sytuacji, gdy kilka podmiotów rezyduje we wspólnej bazie lokalowej i wspólnie ponosi wydatki z tym związane. Podobnie wygląda sytuacja, gdy kilka podmiotów potencjalnie może korzystać ze wspólnych pomocy naukowych.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę akceptuje pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 615/14, że do cech składających się na pojęcie rodzaju szkoły należy zaliczyć także formę organizacyjną szkoły, bowiem odmiennie będą kształtować się wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w zespole, gdzie część wydatków jest wspólna i ponoszona proporcjonalnie pomiędzy wszystkie jednostki wchodzące w jego skład, a inaczej w przypadku jednostki samodzielnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3 u.s.o. z uwagi na wadliwą wykładnię tego przepisu przez organ polegającą na przyjęciu do wyliczenia dotacji 50% średniej kwoty wydatków bieżących ponoszonych w szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych funkcjonującej w C w [...]. Sąd nie podzielił jednak wskazanych w skardze pozostałych naruszeń przepisów, w tym Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty, gdyż wadliwa czynność organu nie może być utożsamiana z uniemożliwieniem prowadzenia policealnej szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej pod nazwą B w [...].

Z uwagi na stwierdzone braki elementów pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości dokonanej czynności, Sąd nie mógł ocenić czy ustalona wysokość dotacji odpowiada przepisom prawa. W sytuacji, gdy organ w zaskarżonej czynności nie podał, jakie wydatki bieżące uwzględnił przy obliczaniu dotacji i nie przedstawił przesłanek, które zdecydowały o przyjęciu danego powiatu jako najbliższego, jak również przesłanek uznania danej szkoły publicznej za szkołę tego samego typu lub rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą, taka ocena nie byłaby możliwa.

Ponownie dokonując czynności organ zastosuje prawidłowo przepis art. 90 ust. 3 u.s.o., uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię i wskaże w pierwszej kolejności, jakie konkretne przesłanki przesądziły o wyborze szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych funkcjonującej w C w [...] jako szkoły tego samego typu lub rodzaju, funkcjonującej w najbliższym powiecie, co szkoła prowadzona przez skarżącą spółkę. Następnie wskaże jakie wydatki bieżące miały stać się podstawą ustalenia wysokości dotacji, a informacja o sposobie ustalenia wysokości dotacji powinna zawierać szczegółowe informacje wskazujące na sposób jej wyliczenia, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w porównywalnej szkole.

Podkreślić przy tym należy, że w przypadku gdy podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, organ obowiązany jest brać pod uwagę typ lub rodzaj szkoły, nie zaś typ i rodzaj szkoły. Dokonując czynności ustalenia dotacji organ uwzględni powyższe zalecenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę (457 zł) składały się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.