Wyrok z dnia 2016-04-29 sygn. I OSK 2490/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 344/14 w sprawie ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

W dniu 21 marca 2013 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania Testów MS oraz Testów PS (zwane dalej "Stanowiskiem w sprawie Testów MS/PS").

Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. TP złożyła 28 wniosków o przeprowadzenie Testów MS oraz Testów PS (zwanych dalej "Wnioskami o przeprowadzenie Testów MS/PS") dla nowych promocji detalicznych TP, określonych jako:

[...]

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. K. wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Testów MS oraz Testów PS, przeprowadzanych w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r., żądając:

1. udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakich usług TP dotyczyły Testy PS lub Testy MS zakończone w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r.;

2. udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie są hurtowe odpowiedniki usług TP, których dotyczyły Testy PS lub Testy MS zakończone w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r.;

3. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r. TP złożyła wniosek (wnioski) o przeprowadzenie Testu PS lub Testu MS;

4. jeżeli odpowiedź na pytanie 3 jest twierdząca, udostępnienia tych wniosków;

5. jeżeli odpowiedź na pytanie 3 jest twierdząca, wskazania, jakich usług detalicznych TP dotyczyły te wnioski;

6. jeżeli odpowiedź na pytanie 3 jest twierdząca, wskazania, jakie są hurtowe odpowiedniki usług TP, których dotyczyły te wnioski;

7. jeżeli odpowiedź na pytanie 3 jest twierdząca, wskazania, w których decyzjach Prezesa UKE ustalone zostały opłaty za hurtowe odpowiedniki usług TP, których dotyczyły te wnioski. Jeżeli decyzja nie została jeszcze wydana, wskazanie sygnatury postępowania, w ramach którego Prezes UKE ustala te opłaty;

8. wskazania, jakie były na dzień 24 czerwca 2013 r. opłaty hurtowe za hurtowe usługi TP objęte Testami PS lub MS, o których mowa w pytaniu 1 oraz pytaniu 3 oraz wskazanie, na jakiej podstawie zostały ustalone;

9. udzielenia odpowiedzi na pytanie, w zakresie jakich usług detalicznych TP w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r. Prezes UKE przeprowadzał Test PS lub Test MS;

10. udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie są hurtowe odpowiedniki usług TP, których dotyczyły Testy PS lub Testy MS przeprowadzane w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r.

W dniu 26 lipca 2013 r. Prezes UKE, w odpowiedzi na wniosek, udzielił K. informacji publicznej w części, w jakiej żądanie K. nie dotyczyło informacji publicznych zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa TP, poprzez udostępnienie 28 wniosków o przeprowadzenie Testów MS/PS, w zakresie, w jakim informacje w nich zawarte nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa TP.

W dniu 11 września 2013 r. Prezes UKE udzielił K. kolejnych informacji publicznych stanowiących częściową odpowiedź na pytanie wskazane w pkt 4 wniosku o informację publiczną. Prezes UKE udostępnił przy tym piśmie:

– kopię pisma Prezesa UKE z dnia 19 lipca 2013 r. znak [...];

– kopię pisma TP z dnia 15 lipca 2013 r. znak [...];

– treść regulaminu świadczenia usług dla promocji [...]

– treść regulaminu świadczenia usług dla promocji [...];

– wnioski o przeprowadzenie Testów MS/PS w następującym zakresie:

– 7 wniosków w całości dotyczących promocji [...],

– 7 wniosków w części dotyczących promocji [...] (wyłączenie obejmowało informacje dotyczące kosztów świadczenia usługi VoIP oraz usługi TV).

Natomiast decyzją z dnia 5 listopada 2013 r. Prezes UKE odmówił K. udostępnienia żądanych w pkt 4 wniosku o informację publiczną z dnia 1 lipca 2013 r., 21 wniosków TP o przeprowadzenie Testów MS/PS, które TP złożyła przy piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r., w zakresie, w jakim obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa TP, tj. w zakresie informacji dotyczących warunków cenowych oraz planowanego terminu wdrożenia ofert detalicznych, dotyczących promocji "[...]", oraz w zakresie kosztów inkrementalnych usługi telefonii [...] oraz usługi telewizji, wskazanych w promocji "[...]", z uwagi na fakt, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa TP oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w pkt 4 wniosku o informację publiczną, tj. w zakresie udostępnienia wniosków o przeprowadzenie Testów MS/PS dla promocji "[...]", w związku z wdrożeniem tych promocji w dniu 23 sierpnia 2013 r. i opublikowaniem regulaminów tychże promocji na stronie internetowej TP.

Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji, w części odmawiającej dostępu do informacji publicznej, podnosząc, iż nie zgadza się z oceną Prezesa UKE, że koszt "prezentu" dawanego Abonentowi, koszty usługi [...] oraz koszty usługi telewizyjnej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa TP. Zdaniem skarżącej, Prezes UKE, przeprowadzając Test MS oraz Test PS, ustala opłaty za usługę świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego. W związku z powyższym, koszty usług inkrementalnych przedstawione przez TP będą miały bezpośredni wpływ na wysokość opłat TP za Usługą BSA. Ponadto, K. wskazała, że Prezes UKE oceniając żądania wniosku powinien mieć na uwadze obowiązki regulacyjne nałożone na TP w kontekście przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS oraz Testów PS oraz nałożone decyzją Prezesa UKE z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP") i zarzuciła organowi, że wydając rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji zaskarżonej decyzji pominął obowiązki nałożone na TP Decyzją SMP, a w szczególności: obowiązek niedyskryminacji oraz obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. K. podniosła również, że zastrzeżone informacje nie mają wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Jednakże brak dostępu do informacji, o których mowa w zaskarżonej decyzji, uniemożliwia K. odniesienie się do zasadności wysokości kosztów przedstawionych przez TP.

Prezes UKE nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i w motywach wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że informacje objęte wnioskiem K. z dnia 1 lipca 2013 r. zostały złożone przez TP w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 – Prawa telekomunikacyjnego (dalej jako Pt) i stanowią informację publiczną. Jednakże dostęp do informacji w zaskarżonej części, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.), podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ wskazał, iż przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W świetle powyższego, żądanie K. wyrażone w pkt 4 wniosku z dnia 1 lipca 2013 r., dotyczące udostępnienia 21 wniosków TP o przeprowadzenie Testów MS/PS, w zakresie, w jakim obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa TP, tj. informacji dotyczących warunków cenowych oraz planowanego terminu wdrożenia ofert detalicznych dotyczących "[...]" i "[...]" oraz w zakresie kosztów inkrementalnych usługi telefonii VoIP i usługi telewizji, wskazanych w promocji "[...]", dotyczyło informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż:

1. wnioski o przeprowadzenie Testów MS/PS zawierają dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez TP, które są ściśle związane z prowadzoną przez TP działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Informacje zawarte we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS/PS bezpośrednio dotyczą szczegółowych warunków cenowych oraz planowanej daty wdrożenia nowych promocji detalicznych, które nie zostały dotychczas wdrożone, jak również kosztów związanych z dostarczeniem w ramach danych promocji dodatkowych usług (usługi VoIP i usługi telewizji) oraz promocyjnych gadżetów, jak również danych o podwykonawcach TP. W ocenie Prezesa UKE, pozyskanie przez osoby trzecie powyższych informacji, mogłoby zostać wykorzystane przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych w celu nieuczciwego zdobycia przewagi konkurencyjnej względem TP. Dany przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając dokładny poziom planowanej ceny nowej usługi detalicznej TP oraz dokładny termin planowanego wdrożenia tej usługi, mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej, która będzie atrakcyjniejsza dla klienta detalicznego niż oferta TP, zwłaszcza, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega obowiązkom regulacyjnym, szczególnie w zakresie kontroli cen, tak jak TP. Ponadto, przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogliby, zdaniem Prezesa UKE, dokonać, na podstawie danych zawartych we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS/PS, analizy prowadzącej do pozyskania informacji o relacjach handlowych, w szczególności o zasadach rozliczeń z poszczególnymi podwykonawcami TP, co prowadziłoby do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i powstania szkody TP o konkretnych wymiarach finansowych. Zatem, wnioski o przeprowadzenie Testów MS/PS zawierają informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez TP, zatem należy uznać, że pierwsza z ww. przesłanek została spełniona;

2. informacje zawarte we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS/PS, w zakresie warunków cenowych, w tym kosztu oferowanego gadżetu promocyjnego, oraz planowanej daty wdrożenia promocji "[...]" oraz "[...]ł", jak również w zakresie informacji dotyczących kosztów świadczenia dodatkowych usług telefonii VoIP oraz usługi telewizji, które wskazane zostały we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS/PS dotyczących niewdrożonej "[...]", nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, ponieważ za takie ujawnienie nie można uznać przekazania tych danych do Prezesa UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 § 1 pkt 4 i pkt 5 Pt;

3. w odniesieniu do przedmiotowych danych, TP podjęła działania niezbędne w celu zachowania ich poufności poprzez opatrzenie wniosków o przeprowadzenie Testów MS/PS klauzulą "tajemnica TP", zatem została spełniona trzecia z wyżej wymienionych przesłanek art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE nie zgodził się ze stanowiskiem K. jakoby zastrzeżone dane nie miały wartości gospodarczej dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Wskazał, iż obejmują one informacje o szczegółowych warunkach cenowych, planowanym terminie wdrożenia oferty detalicznej TP, która nie została dotąd wprowadzona na rynek, o kosztach dostarczenia dodatkowych usług oraz promocyjnych gadżetów oferowanych w ramach planowanych przez TP promocji detalicznych. Zastrzeżone dane zawierają zatem informacje finansowe, a także dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie TP, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez TP.

Organ ponownie wskazał, że ewentualne pozyskanie przez osoby trzecie informacji dotyczących szczegółowych warunków cenowych planowanych ofert detalicznych, które nie zostały dotąd wdrożone oraz planowanej daty ich wdrożenia albo informacji dotyczącej kosztów dodatkowych usług i gadżetów oferowanych w ramach planowanych promocji, które to informacje zawarte zostały we wnioskach TP o przeprowadzenie Testów MS/PS, mogłoby wpłynąć na kształt oferty detalicznej innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a w szczególności doprowadzić do stworzenia oferty konkurencyjnej względem oferty TP. Dany przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając dokładny poziom planowanej ceny nowej usługi detalicznej TP oraz dokładny termin planowanego wdrożenia tej usługi, mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej, która będzie atrakcyjniejsza dla klienta detalicznego niż oferta TP, zwłaszcza, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega obowiązkom regulacyjnym, szczególnie w zakresie kontroli cen, tak jak TP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez TP co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostępu do informacji publicznej;

2. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b) niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych, w tym regulowanych usług hurtowych świadczonych przez TP żądana przez K. w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. podniosła m.in., że obawia się, iż TP "manipuluje" kosztami usług dodatkowych, wpływając w ten sposób na opłatę za Uslugę BSA.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. K. przedstawiła replikę na odpowiedź Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. 21 wniosków TP o przeprowadzenie Testów MS/PS, które TP złożyła przy piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r., w zakresie, w jakim obejmują one, w ocenie organu, tajemnicę przedsiębiorstwa TP, tj. w zakresie informacji dotyczących warunków cenowych oraz planowanego terminu wdrożenia ofert detalicznych, dotyczących promocji "[...]" i "[...]" oraz w zakresie kosztów inkrementalnych usługi telefonii VoIP oraz usługi telewizji wskazanych w promocji.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE (w ramach realizacji ustawowych zadań z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego) posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż wnioski TP o przeprowadzenie Testów MS i PS zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP", jak też ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, wyłączona została z jawności publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie TP był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy w ocenie WSA w Warszawie dokonał i wykazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją finansową, mającą strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez TP, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, informacje zawarte we wnioskach TP o przeprowadzenie Testów MS/PS, w zakresie w jakim odmówiono ich udostępnienia, bezpośrednio dotyczą bowiem problematyki kosztów świadczenia przez TP usług telekomunikacyjnych, a także kształtu ofert detalicznych, które nie zostały wdrożone na rynek telekomunikacyjny, tj. wskazanych wyżej promocji. Wnioski te zawierają informacje o szczegółowych warunkach cenowych, planowanym terminie wdrożenia oferty detalicznej TP, która nie została wprowadzona na rynek oraz o kosztach dostarczenia dodatkowych usług oraz promocyjnych gadżetów oferowanych w ramach planowanych przez TP promocji detalicznych. Zdaniem WSA w Warszawie pozyskanie przez osoby trzecie powyższych informacji mogłoby zostać wykorzystane przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych w celu nieuczciwego zdobycia przewagi konkurencyjnej względem TP.

Przedstawiona argumentacja pozwalała zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezesowi UKE na uznanie zastrzeżonej informacji zawartej we wnioskach TP za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zarzut strony skarżącej, iż organ nie dokonał obiektywnej oceny wartości gospodarczej tej informacji, nie był w ocenie WSA w Warszawie tym samym uzasadniony, zaś argumentacja skarżącej sprowadza się do polemiki z ustaleniami i wnioskami organu i nie może odnieść skutku.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafnie Prezes UKE zauważa, iż celem przeprowadzanych testów zawężenia marży ("Test MS") oraz zawężenia ceny ("Test PS") nie jest ustalanie opłat za usługi hurtowe TP, a jedynie weryfikacja spełnienia przez to przedsiębiorstwo obowiązku niedyskryminacji, o którym mowa w art. 36 Prawa telekomunikacyjnego. Zatem zarzut, jakoby dostęp do informacji publicznej był jedynym sposobem ustalenia, w jaki sposób Prezes UKE ustalił (zatwierdził) regulowane opłaty za usługi hurtowe TP, pozostaje zdaniem wskazanego Sądu poza materią objętą przedmiotowym postępowaniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wykazał także, iż informacje dotyczące kosztów świadczenia usług nieregulowanych VoIP oraz TV mają wartość gospodarczą dla TP, jak i jej konkurentów, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Wobec powyższego WSA w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosła K. Postawiła w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi K., podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez T.P. S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej K. dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji K. przytoczonej w skardze.

Po trzecie, naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów, w tym kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez TP, żądana przez K. w trybie u.d.i.p., stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa TP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie pominął, iż koszty usług objętych wnioskiem TP są dla K. i operatorów alternatywnych nieistotne z punktu widzenia możliwości stworzenia oferty detalicznej, gdyż są one charakterystyczne dla TP, a ze względu na skalę działalności, strukturę sieci, wieloletnią pozycję dominującą nie mogą być wykorzystane przez operatorów, których skala działalności i pozycja rynkowa jest nieporównywalna. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ani Prezes UKE ani WSA w Warszawie nie uzasadnili, dlaczego konkretne informacje, nieudostępnione K., posiadają wartość gospodarczą.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła także uwagę, że o ile w realiach wolnego rynku rzeczywiście można twierdzić, że np. informacja o koszcie danej usługi jest tajemnicą przedsiębiorstwa, to w sytuacji, w której na mocy ciążących na TP obowiązków regulacyjnych (art. 39 i 40 Telekomunikacji Polskiej) TP musi świadczyć usługi według stawek kalkulowanych w oparciu o ponoszone koszty, to z racji samej tej regulacji dane o koszcie nie mogą być uznane za tajemnicę. Wyjaśniła także, że Prezes UKE, przeprowadzając Test MS lub Test PS bada, czy opłata za usługi detaliczne TP jest na tyle wysoka, że operatorzy alternatywni, bazując na hurtowych usługach TP będą w stanie przygotować własną usługę detaliczną, na warunkach konkurencyjnych w stosunku do usługi TP. Jednym bowiem z celów regulacji rynku telekomunikacyjnego jest umożliwianie mniejszym podmiotom – operatorom alternatywny – hurtowego dostępu do infrastruktury TP i umożliwienie tym operatorom świadczenia detalicznych usług konkurencyjnych do detalicznych usług TP. Prezes UKE w decyzji z dnia 28 kwietnia 2011 r. nakładającej na TP obowiązki regulacyjne dotyczące Usługi BSA nałożył na tę spółkę obowiązek niedyskryminacji. Z tego skarżąca kasacyjna wywodzi, że obowiązki regulacyjne nałożona na TP, w związku z faktem zajmowania przez TP znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (rynek, na którym jest świadczona Usługa BSA) zobowiązują TP do świadczenia Usługi BSA na warunkach, które właśnie umożliwią operatorom alternatywnym świadczenie usług konkurencyjnych względem TP.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że WSA w żaden sposób nie odniósł się do konsekwencji przeprowadzenia Testu PS oraz ustalenia jego wyników. Tymczasem z postanowień Oferty SOR wynika zdaniem K., że w przypadku pozytywnego wyniku Testu PS, TP wprowadza na rynek usługę detaliczną oraz ustala wysokości opłaty za Usługę BSA w wysokości zaproponowanej w ramach przeprowadzanego Testu PS. A zatem w zależności od wyniku Testu PS, opłaty za Usługę BSA będą ustalone w wysokości przedstawionej przez TP do Testu PS lub w wysokości obliczonej z wykorzystaniem metodologii "cena detaliczna minus". Prezes UKE przeprowadzając wobec tego Test PS, oprócz kosztów związanych z Usługą BSA oraz detaliczną usługą szerokopasmową, bierze pod uwagę również koszty usług inkrementalnych (dodatkowych) (koszt przyrostowy usług TP). Bazując zatem na twierdzeniu, że Prezes UKE nie bada wysokości przedstawionych przez TP kosztów usług inkrementalnych, prawdziwe będzie zdanie, że TP, składając do Prezesa UKE wnioski o przeprowadzenie Testu PS dla usług zawierających w sobie usługi inkrementalne, może dowolnie "żonglować" kosztami usług inkrementalnych, a co za tym idzie, kosztami całej usługi (usługi szerokopasmowej wraz z usługami inkrementalnymi). Fakt, iż koszty usług dodatkowych są takie same (przy czym teza ta zdaniem skarżącej kasacyjnie nie została w żaden sposób udowodniona) nie wpływa na możliwość zaniżenia opłaty za usługę dodatkową przy podwyższeniu usługi podstawowej. Z tego zaś wynika, że koszty usług inkrementalnych przedstawione przez TP będą miały bezpośredni wpływ na wysokość opłat TP za Usługę BSA. Zatem obowiązki informacyjne, wynikające z zasady niedyskryminacji, nałożone na TP dotyczące Usługi BSA, w kontekście przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS, rozciągają się również na usługi inkrementalne.

Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie może uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa kosztów usługi BSA, w związku z obowiązkiem regulacyjnym wynikającym z art. 40 Prawa telekomunikacyjnego. Koszty usług inkrementalnych, przedstawiane przez TP wraz z wnioskiem o przeprowadzenie Testu PS, w sposób bezpośredni przekładają się na wynik Testu PS, co z kolei przekłada się na wysokość opłat za Usługę BSA.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że elementy brane pod uwagę w procedurze przeprowadzania Testów PS nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. W odmiennym przypadku postanowienia Stanowiska Prezesa UKE z dnia 24 stycznia 2012 r. (s. 6) oraz postanowienia Oferty SOR o niedyskryminacji pozostają fikcją, a możliwość kontroli przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS będzie mniej niż iluzoryczna. Informacja o kosztach inkrementalnych jest tymczasem istotna wyłącznie dla oceny, czy TP nie zaniża lub nie zawyża kosztów usług. Ustalone zaś przez Prezesa UKE w Teście MS i w Teście PS opłaty za usługi regulowane mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Samo zaś przekonanie przedsiębiorcy o wartości informacji nie jest wystarczające dla uznania jej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Analizowany w przedstawionych granicach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., do którego miało dojść przez niedostrzeżenie przez ten Sąd, że Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP – nie może być uznany za usprawiedliwiony. Art. 7 k.p.a. wskazuje bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. statuuje z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając to na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia ww. przepisów określających postępowanie wyjaśniające. Prezes UKE dokonał bowiem wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Orange Polska S.A. Odniósł się wszak do kluczowych kwestii związanych z tymi informacji, ocenianymi z perspektywy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Oceny tej nie podważa zaakceptowanie przez organ stanowiska Spółki, należy wszak wskazać, że organ ten – w świetle art. 80 k.p.a. – cieszy się prawem do swobodnej (lecz nie – dowolnej) oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena nie jest nielogiczna, zaś skarżący kasacyjnie nie podważył zapatrywania, iż poczynione przez organ wnioski mieszczą się w granicach prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Stąd uwagi skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za polemiczne, gdyż organ nie przekroczył granic przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów. Wypada jednocześnie wskazać, że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie regulują podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego przedstawianej w toku postępowania administracyjnego. Innego zaś – odpowiedniego – wzorca kontroli nie zawarto w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia weryfikację tego zarzutu. Zarzut ten nie mógł być zatem podstawą do podważenia wyroku oddalającego skargę K.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przytoczony przepis tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron; podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to pozwala poznać motywy Sądu pierwszej instancji, a tym samym umożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej na skutek wniesionej skargi kasacyjnej. Jednocześnie podkreślić należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Podkreślić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli w uzasadnieniu orzeczenie nie odniesiono by się do kwestii kluczowych z perspektywy przeprowadzanej przez sąd kontroli, zwłaszcza ocenianych przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii pozwalających stwierdzić, że w sprawie udostępnienie żądanych informacji publicznych nie było możliwe z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zweryfikował bowiem prawidłowość pod względem materialnym i formalnym odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o czym przekonuje wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia. Jednocześnie skarżący kasacyjnie ograniczył się do zarzutu, że Sąd nie odniósł się do całości jego argumentacji, nie wskazał jednak, w jaki sposób odniesienie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, iż w stopniu istotnym. Tymczasem brak przystępnego zobrazowania tego wpływu przez skarżącego kasacyjnie determinuje ocenę zarzutu kasacyjnego.

Kolejno także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca procesów TTM jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP – nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi wszak, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawy niewątpliwie odmowa nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś aktu innego typu. Jednocześnie bezsprzecznie podstawą do niego był art. 5 ust. 2 tej ustawy, który umożliwia odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przy definiowaniu tajemnicy przedsiębiorcy korzysta się pomocniczo z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa ujętej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą stanowią tę tajemnicę nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W niniejszej sprawie przedsiębiorca niewątpliwie podjął niezbędne działania w celu zachowania żądanej informacji w poufności. Jak zauważył to już organ i Sąd pierwszej instancji, pisma Spółki zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP". Jednocześnie, co wynika zarówno z wyjaśnień Spółki, jak i stanowiska organu oraz Sądu pierwszej instancji, udostępnienie żądanej informacji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną Spółki, a zatem ma ona dla niej realną wartość gospodarczą. Oceny tej nie udało się zanegować skarżącemu kasacyjnie. Tym samym spełniona jest zarówno przesłanka materialna i formalna uznania żądanej informacji publicznej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Przytoczone zatem przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pod tym kątem nie zostały stwierdzone.

Wszelako nadmienić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji powinni byli uwzględnić istniejącą regulację szczególną na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 9 ust. 1, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Z kolei art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. A zatem Prezes UKE do czasu uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy pozostaje związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa (zob. szerzej wyroki NSA z dnia: 28 maja 2014 r., I OSK 2631/13; 3 października 2014 r., I OSK 313/14; 5 listopada 2015 r., I OSK 2108/14; 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2727/14 i I OSK 2705/14). Podkreślić jednak należy, że nie odniesienie się do tej regulacji w niniejszym postępowaniu nie miało znaczenia dla jego wyniku, gdyż wykazane istnienie w sprawie wymagającej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej skonsumowało skutki przytoczonej regulacji szczególnej jako bardziej restrykcyjnej.

Mając na uwadze powyższe, wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej – w kształcie w jakim zostały skonstruowane i postawione – nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie wszystkie zastrzeżenia ujęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły odbicie w jej zarzutach. Dotyczy to w szczególności uwag skarżącego kasacyjnie o niezgodności wydanej przez Prezesa UKE decyzji w sprawie z jego wcześniejszymi decyzjami regulacyjnymi [decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr DART-SMP-6040-1/10 (4), decyzją z dnia 29 września 2010 r. nr DHRT-WORK-6082-4/10 (109)]. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się sugerować, że decyzje regulacyjne Prezesa UKE ograniczają zakres informacji, które mogą być objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy przez Spółkę i organ. Niemniej skarżący kasacyjnie uwag tych, poczynionych w uzasadnieniu, nie powiązał z właściwymi przepisami prawa w formie określonego zarzutu. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem rzeczonej materii, zaś art. 5 ust. 2 tej ustawy stanowi przepis materialnoprawny umożliwiający odmowę udostępnienia informacji publicznej, nie zaś przepis, który wskazywałby, że charakter i skutki prawne decyzji regulacyjnych zawężają możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy przy udostępnianiu informacji publicznej. Tymczasem prawidłowo skonstruowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie podawać właściwe przepisy prawa, z których skarżący kasacyjny wywodzi taką moc wiążącą w sprawie decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, która modyfikowałaby zastosowanie przez ten organ wspomnianego art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie sformułował jednak wprost takiego zarzutu skargi kasacyjnej, a jak wskazano wyżej – Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i rekonstruować czy przypisywać mu woli postawienia zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa (zob. też wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1925/12). Stąd prawidłowość oceny przez organ i Sąd pierwszej instancji wpływu decyzji regulacyjnych urzędu regulacyjnego na postępowanie w sprawie (odmowy) udostępnienia informacji publicznej pozostawał poza zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.