Wyrok z dnia 2016-07-28 sygn. I OSK 401/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m.st. Warszawy Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 768/14 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m.st. Warszawy Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m.st. Warszawy Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. nr [...]; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.

Uzasadnienie

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania m.st. Warszawy sp. z o.o. z/s w Warszawie (zwane dalej MPO) decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiło K.K. udostępnienia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną odmowy MPO wskazało art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. K.K. wniósł o udostępnienie informacji, dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20.000.000 zł, dokonanych między Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania w m.st. Warszawie sp. z o.o. i Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągu i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 października 2013 r.

Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji, MPO wskazało, że żądane informacje posiadają "wartość gospodarczą", ich udostępnienie umożliwi osobom trzecim zapoznanie się z informacjami w zakresie zawartych przez MPO umów i zobowiązań. MPO wskazało też, że dostęp do rachunku bankowego ma ograniczony krąg osób, nadto, że informacje te objęte są tajemnicą bankową. MPO podniosło, iż to, że dysponuje "środkami publicznymi" nie powoduje, iż art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdził, że żądane przez niego informacje nie posiadają wartości gospodarczej oraz poufnego charakteru, nie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że okoliczność, iż dana informacja stanowi tajemnicę bankową nie ma żadnego znaczenia dla udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem relacje MPO i banku nie odnoszą się do relacji pomiędzy MPO a skarżącym, który uprawniony jest do uzyskania dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosił, że zarówno MPO, jak i Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. są podmiotami dysponującymi mieniem publicznym. Zarzucił, że uzasadnienie skarżonej decyzji, odnoszące się do charakteru żądanych informacji (tajemnicy przedsiębiorcy) nie zawiera odniesienia do przesłanek poufności i wartości gospodarczych. A zatem MPO nie wykazało, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu "tajemnica przedsiębiorcy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 768/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji wytknął wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 k.p.a. Jak wskazał, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zdawkowe, ogólnikowe, noszące znamiona arbitralności. Nie wyjaśnia ono, dlaczego określone informacje, szczegółowo wskazane przez wnioskodawcę MPO uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do przywołania stanowiska judykatury i doktryny, bez większego dostosowania do specyfiki konkretnej, analizowanej sprawy, nie stanowi wszak prawidłowego uzasadnienia.

WSA w Warszawie zaznaczył, że przyczyny, dla których MPO odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz negatywnych konsekwencji dla Spółki z nimi związanych. W rezultacie niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa, bez wyraźnego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Sąd uznał w związku z tym, że brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m.st. Warszawie. Postawiła w niej orzeczeniu siedem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń tj. z jednej strony, że dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest, by była to informacja znana jedynie określonemu kręgowi osób, związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalności i wobec której przedsiębiorca podjął środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a z drugiej strony, że tajemnica przedsiębiorcy oceniana jest w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do wydania orzeczenia z uzasadnieniem zawierającym błędną ocenę prawną gdyż przynajmniej jedno z powyższych, sprzecznych ze sobą twierdzeń jest nieprawdziwe.

Po drugie, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że Spółka nie uzasadniła w dostatecznym stopniu w wydanych decyzjach, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do błędnego wniosku, że Spółka naruszyła ww. przepisy k.p.a., co w konsekwencji prowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Po trzecie, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że Spółka nie ustosunkowała się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów, żądań i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do uznania, że Spółka naruszyła art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Po czwarte, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie, że sentencja zaskarżonej decyzji była wadliwa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po piąte, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez nakazanie Spółce – we wskazaniach co do dalszego postępowania – wydania decyzji w ramach uprawnień przysługujących na mocy art. 138 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy wyrokiem uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzją ją poprzedzającą. Wskazanie to jest zdaniem skarżącego kasacyjnie oczywiście wadliwe, gdyż zastosowanie się do niego prowadziłoby do wydania przez Spółkę decyzji o sentencji właściwej dla rozstrzygnięcie decyzji wydanej na skutek wniesienia środka odwoławczego.

Po szóste, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań niemających żadnego związku z rozpatrywaną sprawę, tj. wskazanie, że sprawa dotyczy uchwał zarządu Spółki, pomimo że w rzeczywistości postępowanie dotyczyło wniosku o udostępnienie informacji będących elementem historii rachunku bankowego Spółki. Uchybienie to zdaniem kasatora mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ wynika z niego, że WSA nie przeprowadził analizy sprawy, w której wydano decyzję, lecz dokonał analizy innej sprawy.

Wreszcie, po siódme, zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że w analizowanej sprawie żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegają ochronie na podstawie wskazanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał drugi i trzeci zarzut skargi kasacyjnej. Sprowadzają się one do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie odpowiadało wymogom formalnym uniemożliwiając kontrolę sądową, a w konsekwencji niezasadnie odstąpił od oceny, czy odmowa udostępnienia żądanych w sprawie informacji jest dopuszczalna z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym to stanowisko podziela.

W jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie może nastąpić, jeżeli wada ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności uniemożliwia poznanie w sposób wyczerpujący motywów działania organu, a w konsekwencji – kontrolę przez sąd administracyjny. Innymi słowy, sąd administracyjny może ograniczyć się do wyeliminowania decyzji z uwagi na jej wady uzasadnienia wówczas, gdy ich stopień uniemożliwia mu i stronom weryfikację merytoryczną (materialnoprawną) tej decyzji.

To czy, decyzja uniemożliwia jej kontrolę przez strony i sąd administracyjny, musi być oceniane w szczególności przez pryzmat przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do jej wydania. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji musi pozwalać dokładnie ocenić, czy organ zasadnie dokonał wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności trafność tego działania powinna być oceniana przez sąd administracyjny w świetle akt sprawy.

Z powyższym poglądem koresponduje dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., II GSK 2075/12; wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96).

W niniejszej sprawie podstawę decyzji administracyjnych będących przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Lektura uzasadnienia decyzji nie pozostawia wątpliwości, że odmówiono udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wykładaną w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określają formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, wskazując jednocześnie odrębności względem regulacji k.p.a. Art. 17 ww. ustawy odnosi tę regulację odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie, determinującą ich osnowę, stanowił zatem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Mając zatem na uwadze dotychczasowe wywody, wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14).

Analizując pod powyższym kątem zaskarżone decyzje, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że rację ma skarżąca kasacyjnie, iż uzasadniła w nich w dostatecznym stopniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zaś w decyzji drugoinstancyjnej odniosła się w dostatecznym stopniu do uwag i zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zauważyć należy, że Spółka wskazała w uzasadnieniach decyzji, że żądane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny, gdyż:

1) informacje te nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i są traktowane przez Spółkę jako poufne, co potwierdza podjęcie przez nią działań ograniczających dostęp do rachunku bankowego Spółki dla osób trzecich;

2) posiadają wartość gospodarczą, gdyż zapoznanie się z nimi umożliwia zapoznanie się z informacji o umowach zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym o ich treści oraz o wysokości zobowiązań;

3) wykorzystanie objętych wnioskiem informacji przez konkurentów Spółki mogłoby im zaoszczędzić wydatków lub zwiększyć ich zyski, stanowiąc informację o zamierzeniach przedsiębiorcy i prowadząc do uzyskania przewagi rynkowej nad Spółką.

W decyzji wydanej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka odniosła się do uwag wnioskodawcy. Wskazała mianowicie, że w jej ocenie z przepisów u.d.i.p. nie wynika, ażeby w przypadku informacji dotyczącej "środków publicznych" wyłączone było zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. statuującego ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka wskazała, że nie zrzekła się swojego prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, co w jej ocenie jest jedyną drogą dla udostępnienia informacji o tajemnicy przedsiębiorcy. Odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawcę orzecznictwa, Spółka zaznaczyła, że nie stanowią one źródła prawa powszechni obowiązującego, a ponadto nie jest ono jednolite. Zaznaczyła także, że informacje objęte wnioskiem wykraczają poza zakres danych, które zostają zawarte w sprawozdaniu finansowym Spółki. Gdyby zaś było inaczej, to jej zdaniem wówczas tym bardziej nie miałaby obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, skoro wnioskodawca ma do niej dostęp w innym trybie. Spółka nie zgodziła się wreszcie w uzasadnieniu decyzji z wnioskodawcą, że żądane informacje mają dla niej walor jedynie historyczny. Wyjaśniła bowiem, że dotyczą operacji finansowych dokonywanych kilka miesięcy temu, zaś upływ czasu nie może przesądzać o braku wartości gospodarczej danej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny – biorąc pod uwagę, że względem Spółki z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stosowanie przepisów k.p.a. ma charakter odpowiedni, a nie bezpośredni, a zatem do nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można odnosić tych samych standardów co do klasycznych organów administracji publicznej – uznaje w świetle powyższego, iż zaskarżone decyzje posiadają argumentację spełniającą minimalne standardy uzasadnienia wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie sposób zatem stwierdzić, że nie poddają się one weryfikacji ze strony sądu administracyjnego. Sąd ten jest bowiem w stanie obiektywnie ocenić – opierając się na aktach sprawy – czy działania podjęte przez Spółkę świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie całości lub określonej części żądanych informacji, zaś udostępnienie ich w całości lub w części w świetle argumentacji Spółki mogłoby mieć realny wpływ na jej sytuację ekonomiczną. A zatem zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy uchylając zaskarżoną decyzję z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie, mimo że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. nie uniemożliwiało sądowi merytorycznej kontroli decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym. Zasadność odmowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy mogła być bowiem poddana kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżąca kasacyjnie, że w zaistniałych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, w związku z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05). W istocie, ograniczenie się wyłącznie do zasygnalizowania uchybienia, jakiego dopuścił się organ, bez przeprowadzenia analizy w oparciu o akta sprawy, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanych decyzji także z tego powodu – również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., II OSK 496/09). Z taką sytuacją ma się do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie wskazał bowiem, dlaczego opisane przez niego uchybienie organu w zakresie uzasadnienia decyzji administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja zawiera podanie ustaleń i prawnych motywów działania organu, a jednocześnie w świetle akt sprawy Sąd jest w stanie zweryfikować trafność oceny organu w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy względem poszczególnych żądanych informacji, to tym samym jakkolwiek rzeczywiście uzasadnienie zaskarżonych decyzji powinno być bardziej skonkretyzowane, to uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy w stopniu "istotnym", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Istotny stopień w analizowanej sprawie to bowiem taki stopień, w którym w świetle uzasadnienia decyzji i akt sprawy sąd administracyjny nie ma możliwości zweryfikowania zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że z uwagi na art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji, wyrażające wolę ustawodawcy jak najszybszego ostatecznego załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej – konieczne jest dążenie sądu administracyjnego do merytorycznej (materialnej) weryfikacji istoty danej sprawy dostępu do informacji publicznej, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy. W tych warunkach zastosowanie przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będzie tylko wtedy zasadne, jeżeli z uwagi na uchybienia proceduralne organu nie ma sąd możliwości dokonania kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14). Powtórzyć należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę jej prawidłowości, z uwzględnieniem treści żądanej informacji znajdującej się w aktach.

Podzielenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powyższych przepisów uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego częściowe uwzględnienie skargi kasacyjne, znajdujące wyraz w pkt 1 niniejszego wyroku, gdyż przyczyny odnoszące się do uzasadnienia uchylonych przez Sąd pierwszej instancji decyzji – nie miały miejsca. U Konsumuje to również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się jednak czwarty zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że wydając decyzję z dnia 11 marca 2014 r. nr ZBO-071-61/2013 (3) Spółka uchybiła art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę części rozstrzygnięć organu drugiej instancji. Wskazuje on, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie dopuszcza zatem, aby wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zawarł w decyzji drugoinstancyjnej osnowę tożsamą ze znajdującą się w decyzji pierwszej instancji. Podzielając stanowisko zawarte w decyzji pierwszej instancji, organ powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać tę decyzję w mocy. Nie miał zaś podstawy prawnej, aby wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, gdyż kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Nie przeczy temu to, że wskutek wniesienia odwołania nie tyle następuje kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, ile ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1458/08, CBOSA). Katalog bowiem dopuszczalnych rozstrzygnięć organu drugiej instancji precyzyjnie określił ustawodawca. Skoro zatem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji naruszało rodzaje rozstrzygnięć, jakie może on wydać, wskazane w art. 138 k.p.a., to tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Spółki wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Przesądza to w konsekwencji o nietrafności piątego zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż w związku z powyższym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne odnośnie stosowania art. 138 § 1 k.p.a. pozostają aktualne i zasadne, skoro wyeliminowaniu z obrotu ulega wyłącznie decyzja drugoinstancyjna. Podziela je Naczelny Sąd Administracyjny.

Szósty zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie, gdyż podane w nim uchybienie nie miało w sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro możliwe było jej prawidłowe rozpoznanie.

Podkreślić końcowo należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są w niniejszej sprawie częściowo odmienne niż w sprawie I OSK 2563/14, jak również uzasadnienie decyzji administracyjnych w świetle stanu faktycznego opisanego w rzeczonej sprawie kształtowało się odmiennie niż w sprawie niniejszej. Stąd zapadłe orzeczenie nie narusza wskazanego wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14, gdyż wydane zostało ono w odmiennym stanie faktycznym.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 185 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalając na podstawie art. 184 p.p.s.a.