Wyrok z dnia 2016-11-09 sygn. I OSK 619/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 797/14 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. O. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 797/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi K. O., dalej także: skarżąca, na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowosolskiego z dnia [...] (pkt I wyroku), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Starosty Nowosolskiego Kierownik Działu ds. informacji ewidencji i świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w Nowej Soli, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Nowosolskiego z dnia [...] o uznaniu z dniem 13 października 2010 r. za osobę bezrobotną K. O. oraz orzekł o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną z dniem 15 października 2010 r. Organ wskazał, że w związku z zaistnieniem nowych okoliczności sprawy nieznanych w dniu wydawania decyzji, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r. wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne.

Na podstawie przedstawionych przez skarżącą dokumentów oraz złożonych oświadczeń Starosta Nowosolski wydał decyzję o uznaniu jej z dniem 13 października 2010 r. za osobę bezrobotną. W dniu 9 lutego 2011 r. skarżąca otrzymała kolejną informację o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, z której treści wynikało, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie jest zatrudniona i nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej.

W dniu 24 maja 2012 r. skarżąca złożyła w siedzibie organu oświadczenie, w którym podała że od 13 października 2010 r. nigdzie nie pracowała, ani nie osiągała przychodów. Jest pracownikiem w Centrum Diagnostyki - Profilaktyki i Terapii, a wynikające stąd obowiązki, polegające na reprezentacji firmy, wykonuje bez umowy o pracę i bez wynagrodzenia.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. na adres Urzędu wpłynął wniosek o zawarcie umowy na zorganizowanie stażu dla bezrobotnych w NZOZ SPEC-MED Specjalistyczny Ośrodek Higieny i Terapii Psychicznej, w którym jako opiekuna stażu wskazano K. O.

Organ wskazał, że uzyskane informacje oraz posiadane dokumenty mogły wskazywać, że skarżąca podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wobec powyższego Urząd zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy z informacją o podejrzeniu wykonywania pracy bez umowy w trakcie rejestracji jako osoba bezrobotna. Wystąpił również do Urzędu Miejskiego w Nowej Soli z prośbą o podanie okresów zatrudnienia K. O. lub wykonywania przez nią innej pracy zarobkowej. Z uzyskanych informacji wynika, że skarżąca wykonywała pracę na umowę zlecenia od dnia 2 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. oraz od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Z ustaleń PIP w Zielonej Górze wynika, że skarżąca świadczy usługi psychologiczne na rzecz NZOZ SPEC-MED Specjalistyczny Ośrodek Higieny i Terapii Psychicznej W. K. w ramach firmy Centrum Diagnostyki Profilaktyki i Terapii w Nowej Soli. Usługi świadczy na podstawie umowy zlecenia, bez wynagrodzenia.

W tym stanie sprawy organ uznał, że skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku w okresie, kiedy wykonywała inną pracę zarobkową. Zatem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej ustawa, wykonując pracę w ramach umowy zlecenia, to jest inną pracę zarobkową w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. skarżąca w dniu rejestracji, tj. 13 października 2010 r. nie spełniała warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podała, że wykonywane przez nią usługi psychologiczne świadczyła bez wynagrodzenia na podstawie umów zlecenia zawartych z Centrum Diagnostyki Profilaktyki i Terapii. Podała też, że od 2013 r. do 2 czerwca 2014 r. wykonywała usługi psychologiczne zlecone przez Diagnostic Ceter Prohylaxis and Teraphy Ltd. z siedzibą w Londynie, również na podstawie umów zlecenia i bez wynagrodzenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, tj. od 13 października 2010 r. do 1 lipca 2014 r. skarżąca nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczeń społecznych. Skarżąca przedłożyła umowy zlecenia zawarte z Centrum Diagnostyki Profilaktyki i Terapii w Nowej Soli oraz z Diagnostic Ceter Prohylaxis and Teraphy Ltd. z siedzibą w Londynie, obejmujące okres od 20 października 2010 r, do 14 grudnia 2012 r. (do odwołania), na wykonywanie usług psychologicznych bez wynagrodzenia. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w Nowej Soli wynika, że w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., a następnie od 3 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. skarżąca była zatrudniona jako konsultant, psycholog w Punkcie Konsultacyjno - Informacyjnym Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Nowej Soli. W ocenie organu II instancji należało zgodzić się ze stanowiskiem Starosty Powiatu Nowosolskiego, że z uwagi na fakt podjęcia przez skarżącą zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z dnia 2 stycznia 2010 r., która w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, tj. 13 października 2010 r. obowiązywała, nie zostały spełnione warunki do uznania skarżącej za osobę bezrobotną. Organ I instancji trafnie stwierdził, że skarżąca w trakcie rejestracji w Urzędzie Pracy wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia.

Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy organ wskazał, że pod pojęciem innej pracy zarobkowej należy rozumieć wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, albo w zakresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Wykonywanie umowy zlecenia stanowi negatywną przesłankę do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Nie ma przy tym znaczenia faktyczny czas świadczenia pracy oraz wysokość osiąganego z tego tytułu dochodu. Przepisy nie uzależniają możliwości nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej tylko od faktu niepozostawania w zatrudnieniu, ale również od niewykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych. Organ podniósł, że ustawa nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy", ale kierując się wykładnią funkcjonalną, celowościową i systemową zapisu tego nie można utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Skarżąca przedłożyła dwanaście umów zlecenia, co oznacza że nie była osobą bezrobotną. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika istotny warunek bycia osobą bezrobotną, tj. gotowość do podjęcia pracy, chodzi przy tym o możliwość podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasy pracy.

K. O. wniosła skargę na powyższą decyzję, w której podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nowosolskiego z dnia 15 października 2010 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 13 października 2010 r. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania, organ przyjął art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 §1 i art. 150 k.p.a., organ I instancji wszczął postępowanie wznowieniowe dotyczące uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 13 października 2010 r. Jako przesłankę wznowienia organ przyjął fakt wykonywania przez skarżącą w dniu rejestracji pracy zarobkowej, co – jak podał - w myśl obowiązujących przepisów prawa stanowi przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na podstawie umów zlecenia obejmujących okres od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz od 3 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. skarżąca świadczyła usługi psychologiczne na rzecz Gminy Nowa Sól w Punkcie Konsultacyjno - Informacyjnym Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz w okresie od 20 października 2010 r. do odwołania na rzecz Diagnostic Ceter Prohylaxis and Teraphy Ltd. z siedzibą w Londynie. W toku postępowania skarżąca konsekwentnie twierdziła, że usługi psychologiczne wykonywała na podstawie umowy zlecenia, ale bez wynagrodzenia, a prezentowane przez nią stanowisko ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd I instancji przytoczył treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną), stosownie do którego bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z przytoczonego wyżej przepisu ustawy wynika, podał Sąd I instancji, że jednym z warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w stosunku zatrudnienia i niewykonywanie innej pracy zarobkowej.

Z akt sprawy wynika, że w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna skarżąca świadczyła usługi psychologiczne w ramach umowy zlecenia, przy czym usługi te wykonywała bez wynagrodzenia.

Zdaniem Sądu I instancji błędnie w tej sytuacji organy obydwu instancji przyjęły, że powyższa okoliczność stanowiła przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej ze względu na niespełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z ustawowej definicji bezrobotnego wynika, że aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego co uznawane jest w ustawie jako zatrudnienie, lub inna praca zarobkowa skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo też stanowi przesłankę utraty tego statusu. Element uzyskiwania zarobków z tytułu świadczonej pracy lub świadczonych usług ma zasadnicze znaczenie, w rozumieniu cytowanego przepisu ustawy, dla określenia czy danej osobie przysługuje status bezrobotnego. Słusznie jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym nie tylko wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę, ale również świadczenie pracy na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym, może stanowić podstawę utraty statusu bezrobotnego. Jednakże nie można pominąć, że ustawa w sposób jednoznaczny i kategoryczny wymaga, aby wykonywanie pracy miało charakter zarobkowy, czego w niniejszej sprawie nie dowiedziono. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca świadczyła usługi psychologiczne bez wynagrodzenia, tym samym nie naruszyła, zdaniem Sądu I instancji, przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd ten wskazał, że w swoich rozważaniach organ odwoławczy podniósł nadto, że ze względu na obowiązki wynikające ze świadczenia usług psychologicznych w ramach umów zlecenia skarżąca nie spełniała również innej przesłanki wymienionej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. nie była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie to nie jest poparte żadną analizą, jak również nie ma oparcia w aktach sprawy, a postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone w kierunku spełnienia przez skarżącą omawianej przesłanki. Nie wiadomo (materiał dowodowy nie daje podstaw do czynienia ustaleń w tym zakresie) w jakim zakresie czasowym skarżąca udzielała konsultacji i porad w ramach umów zlecenia, na czym praktycznie polegało świadczenie przez nią usług psychologicznych i na ile absorbujące czasowo były to obowiązki.

Zdaniem Sądu I instancji błędne jest przyjęte w sprawie założenie, że ze względu na zawarte umowy zlecenia skarżąca nie była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. W sprawie brak jest jakichkolwiek danych do ustalenia tej okoliczności, a przyjęte przez organ twierdzenie, na obecnym etapie postępowania wyjaśniającego jest przedwczesne.

Sąd I instancji wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy skarżąca spełniała przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. czy była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy zatem ustalić zakres obowiązków oraz koniecznego zaangażowania czasowego skarżącej wynikające z umów zlecenia, nadto, czy skarżącej w ogóle proponowano podjęcie zatrudnienia w ramach statusu osoby bezrobotnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Wojewoda Lubuski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. Z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inną pracą zarobkową nie jest umową zlecenia wykonywana nieodpłatnie;

2) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca będąc zatrudniona w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz późniejszych okresach na podstawie umowy zlecenia była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji pominął definicję legalną pojęcia "inna praca zarobkowa" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.

Skoro skarżąca świadczyła usługi na podstawie umów zlecenia, to spełniona została, zdaniem organu, przesłanka wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 w/w ustawy. Pomimo nieodpłatnego charakteru wykonywanej pracy wykonywała ona inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Już tylko z tego powodu skarżącej nie może przysługiwać, zdaniem organu, status osoby bezrobotnej. Nie spełnia ona bowiem negatywnej przesłanki niewykonywania innej pracy zarobkowej, którą wymienia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że nie jest rolą organu ustalanie zakresu dyspozycyjności danej osoby w stosunku do możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie można bowiem oczekiwać od organów administracji orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że skarżąca przedłożyła organowi odwoławczemu 12 umów zlecenia, w których okres świadczenia przypadał od 20 października 2010 r. do odwołania. Ponadto, Urząd Miejski w Nowej Soli poinformował, że w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz od 3 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. była ona zatrudniona jako konsultant, psycholog w Punkcie Konsultacyjno - Informatycznym Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Nowej Soli. Okoliczność tę potwierdziła również sama skarżąca w swoim oświadczeniu. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wskazuje na ciągły charakter aktywności zawodowej skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej ustawa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca będąc zatrudniona w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz późniejszych okresach na podstawie umowy zlecenia była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.

Przechodząc do omówienia tego zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy adresowana jest do dwóch grup osób, tj. poszukujących pracy i bezrobotnych. Pojęcie poszukującego pracy jest bardzo szerokie. Obejmuje wszystkich zainteresowanych (osoby, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1-3, lub cudzoziemców - członków rodziny obywatela polskiego) poszukujących zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub innej formy pomocy określonej w ustawie, zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy. Ze statusem osoby poszukującej pracy wiążą się ograniczone uprawnienia i obowiązki. W związku z tym ustawa nie przypisuje takiej osobie identycznych wymogów, jak w przypadku bezrobotnego. Nie ma zatem znaczenia, czy osoby te w dacie rejestracji w charakterze poszukującego pracy pozostają w jakimkolwiek zatrudnieniu czy prowadzą inną działalność zawodową, a także na jakiej podstawie i w jakim wymiarze wykonują takie czynności oraz czy i w jakiej wysokości osiągają z tego tytułu dochody. Pozwala to zainteresowanym zmianą pracy, ewentualnie podjęciem dodatkowej pracy, na zarejestrowanie się w urzędzie pracy w charakterze poszukującego pracy w czasie jeszcze trwającego na przykład stosunku pracy czy przed zakończeniem innej działalności zarobkowej.

Odmienne uregulowania dotyczą natomiast bezrobotnych. Pojęcie bezrobotnego ustawa łączy ze znacznie szerszymi uprawnieniami, stosując je w przepisach regulujących prawa podmiotowe do określonych świadczeń o charakterze roszczeniowym z tytułu pozostawania bez pracy. W związku z tym konieczne było bardziej rygorystyczne i dość precyzyjne zdefiniowanie tego pojęcia. Przyjęta przez ustawodawcę konwencja terminologiczna musiała przy tym uwzględniać niewątpliwie zarówno cele polityki rynku pracy, jak i ograniczoną ilość środków finansowych, które na realizację takich zadań mogą być przeznaczone, a także fakt, iż przeciwdziałanie bezrobociu i łagodzenie ich skutków stanowi najpoważniejsze oraz stale rosnące obciążenie finansowe Funduszu Pracy, skąd wydatki na świadczenia dla omawianej grupy beneficjentów są pokrywane. Niezbędne zatem było objęcie ochroną socjalną maksymalnie dużej grupy rzeczywistych ofiar bezrobocia przymusowego, a jednocześnie wyeliminowanie z kręgu uprawnionych tych, którzy zainteresowani są nie tyle podjęciem pracy, ile otrzymywaniem raczej świadczeń z Funduszu Pracy i zdobyciem w ten sposób pewnych środków umożliwiających realizację innych planów osobistych i zawodowych.

Definicję osoby bezrobotnej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do owego przepisu prawa, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nadto spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie.

Definicja ta składa się w istocie z dwóch części. W pierwszej z nich wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za bezrobotnego. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu. Nie jest możliwe odstąpienie od nich nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Kwestie statusu bezrobotnego nie zależą od uznania organów orzekających. Brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności poza wymienionymi w ustawie nie mogą mieć zatem w przedmiotowych sprawach istotnego znaczenia.

Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie, na zasadach określonych w art.2 ust.2 ustawy, świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej.

Ponadto okolicznością wyłączającą uzyskanie statusu bezrobotnego jest między innymi własność lub posiadanie nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Istotne znaczenie ma więc samo dysponowanie nieruchomością rolną i potencjalna możliwość uzyskiwania z niej źródeł utrzymania, a nie faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego i wysokość uzyskiwanych z tego tytułu dochodów.

W dacie podjęcia kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji statusu osoby bezrobotnej nie mogły również uzyskać osoby podlegające na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników albo posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Również i w tym ostatnim przypadku ustawodawca położył nacisk na stronę formalną, przykładając wagę wyłącznie do faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, a nie tego czy działalność w ogóle została podjęta i czy była prowadzona. Dopiero wykreślenie wpisu z ewidencji obalało domniemanie, że osoba tam wpisana zarejestrowanej działalności rzeczywiście nie prowadzi.

Celem rejestracji w charakterze bezrobotnego z założenia ustawodawcy jest nie tylko uzyskanie określonych świadczeń z Funduszu Pracy, ale przede wszystkim znalezienie dla zainteresowanego pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, ze status bezrobotnego może otrzymać tylko osoba wykazująca określone cechy, zarówno psychiczne, fizyczne jak i biologiczne. Koniecznym zatem jest, aby ta osoba była pełnoletnia i nie przekroczyła ustalonego limitu wieku oraz posiadała zdolność do czynności prawnych (pełną bądź ograniczoną), a także by stan jej zdrowia pozwalał na podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, a w przypadku niepełnosprawności - na podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy.

Z postanowień art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika jeszcze przesłanka stanowiąca istotny element definicji bezrobotnego, a mianowicie "gotowość do podjęcia pracy". Warunek ten musi być przy tym spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość - co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) - do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy". Jednakże kierując się zasadami wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, nie można takiego zapisu utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Niewątpliwie taka deklaracja także jest niezbędna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost (a nie w sposób tylko dorozumiany) i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. Jednakże gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego. Gotowość do podjęcia pracy musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych. Jeszcze raz podkreślić należy, że powyższa przesłanka jest istotnym elementem definicji bezrobotnego, a z definicją tą związane jest nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych. Dlatego gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, tj. od 13 października 2010 r. do 1 lipca 2014 r. skarżąca kasacyjnie nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczeń społecznych. Skarżąca przedłożyła umowy zlecenia zawarte z Centrum Diagnostyki Profilaktyki i Terapii w Nowej Soli oraz z Diagnostic Ceter Prohylaxis and Teraphy Ltd. z siedzibą w Londynie, obejmujące okres od 20 października 2010 r, do 14 grudnia 2012 r. na wykonywanie usług psychologicznych bez wynagrodzenia. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w Nowej Soli wynika, że w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., a następnie od 3 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. skarżąca była zatrudniona jako konsultant, psycholog w Punkcie Konsultacyjno - Informacyjnym Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Nowej Soli. Skarżąca przedłożyła dwanaście umów zlecenia, co oznacza że nie była osobą bezrobotną. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika istotny warunek bycia osobą bezrobotną, tj. gotowość do podjęcia pracy, chodzi przy tym o możliwość podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasy pracy. Trafnie w tych okolicznościach podnosi skarżący kasacyjnie, że nie można w tej sytuacji przyjąć, że skarżąca była osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Niespełnienie w sprawie ww. przesłanki definicji osoby bezrobotnej było wystarczające do tego by uznać, że skarżąca nie spełnia ustawowej definicji osoby bezrobotnej. Bez znaczenia w sprawie pozostawała w tej sytuacji okoliczność, czy praca świadczona przez skarżącą na podstawie licznych umów zlecenia była świadczona odpłatnie skoro jedną z przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, jest w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasy pracy w znaczeniu obiektywnym. Trafnie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie, w związku z treścią wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie jest rolą organu ustalanie zakresu dyspozycyjności danej osoby w stosunku do możliwości zatrudnienia. Nie można bowiem oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stanowisko zatem Sądu I instancji i zawarte w zaskarżonym wyroku wytyczne w tym względzie uznać należało za błędne.

Zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca będąc zatrudniona w okresie od 2 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz późniejszych okresach na podstawie umów zlecenia była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, dawała w pełni podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z uwagi na to, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 193 w związku z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

.