Wyrok z dnia 2017-01-31 sygn. II GSK 842/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. N. P. K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1741/15 w sprawie ze skargi Z. N. P. K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. N. P. K. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił w całości skargę Z. N. P. K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

w grudniu 2011 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wszczął z urzędu wobec P. C. postępowanie w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, do udziału w którym na prawach strony dopuścił skarżącego oraz Izbę Gospodarczą Transportu Lądowego.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Prezes UTK stwierdził, że P. C. S.A. w W. naruszyło art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej u.t.k.).

W związku ze wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy P. C. załączyła "Wykaz punktów ładunkowych dzierżawionych przez P." - wersja poufna (Załącznik nr 1) oraz "Wykaz punktów ładunkowych dzierżawionych przez PKP" - wersja jawna (Załącznik nr 2). Część Załącznika nr 1, w zakresie kolumny nr 6 i 7, P. opatrzyło klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Wyjaśnienia pod wykazem do kolumny nr 5 oznaczyła natomiast jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.). Jednocześnie spółka wniosło o nieudostępnianie tych dokumentów innym stronom postępowania i oświadczyło, że adnotacje określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa", wskazują na informacje dotyczące jego planowanych działań, które są w fazie negocjacji lub uzgadniania, bądź też procesów przygotowawczych.

Prezes UTK postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. ograniczył skarżącemu Z. N. P. K. i I. G. T. L. prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie obejmującym informacje zawarte w części Załącznika nr 1 w zakresie kolumny nr 6 i 7 oraz wyjaśnienia pod wykazem kolumny nr 5, w zakresie, jakim stanowiły "tajemnicę przedsiębiorstwa".

Objętym skargą postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach organ podał, że w jego ocenie umożliwienie skarżącemu wglądu do materiału opatrzonego klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", mogłoby doprowadzić do znacznego osłabienia pozycji konkurencyjnej P. na rynku transportu kolejowego poprzez pozyskanie przez podmioty konkurencyjne informacji strategicznych P..

W wyniku wniesionej przez Z. N. P. K. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z 10 czerwca 2014 r., o sygn. akt VII SA/Wa 396/14 podzielił stanowisko Prezesa UTK, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa P. C.. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że dostęp do tych informacji podlegał ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowiły one informację publiczną, czy nie, gdyż nie mógł on decydować o ich udostępnieniu w sytuacji, gdy P. C. złożyło oświadczenie stwierdzające, że adnotacje określone jako "tajemnica przedsiębiorstwa" wskazują na informacje, które zostały zastrzeżone przez niego jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie Sądu nie miały również zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228).

Na skutek skargi kasacyjnej ZNPK, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dniu 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2545/14 uchylił wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że przyjmując, iż podstawę prawną dla odmowy udostępnienia akt stanowił art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd I instancji nie wniknął i nie wyjaśnił jakie miejsce w odmowie miały przepisy art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 i § 2 k.p.a. i jakie ewentualne relacje zachodziły pomiędzy tymi przepisami prawa procesowego, a przepisem prawa materialnego.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejność rozważył kwestię czy P. C. przysługiwało prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu na gruncie art. 32 Konstytucji RP trudno było uznać, aby przedsiębiorstwo związane z transportem kolejowym było pozbawione prawa do ochrony swojej tajemnicy, podczas, gdy przedsiębiorstwa z innych sektorów gospodarczych takim prawem do ochrony dysponują. Powołał regulacje zawarte w art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.:Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) oraz wskazał na powiązanie powołanego art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w ustawie o transporcie kolejowym nie oznaczał, że Prezes UKE nie był obowiązany stosować innych przepisów, a więc Konstytucji RP, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w powiązaniu z przepisami art. 73 i 74 k.p.a. Stwierdził, także, że organ wziął po uwagę indywidualny interes spółki P. powołując się zarówno na konieczność ochrony tajemnicy tego przedsiębiorstwa P., jak też na przepisy art. 11 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.z.n.k., z których wynika między innymi odpowiedzialność karna podmiotu za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, organ zwrócił uwagę na fakt, że w takiej sytuacji udostępnienie przez niego informacji zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami, mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.

Sąd I instancji w całości podzielił również stanowisko organu, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy dawały uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa P. C. (art. 61 Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 u.t.k.).

Za niemającą wpływu na rozstrzygnięcie, Sądu uznał okoliczność wydania przez sąd powszechny wyroku nakazującego P. C. ujawnienie informacji publicznej dotyczącej posiadanej infrastruktury kolejowej. Zdaniem Sąd I instancji, wydanie takich wyroków samo w sobie nie może prowadzić do wniosku, że jawność toczącego się postępowania w sprawie zapewnienia przewoźnikom kolejowym niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej nie może być ograniczona ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa P. C..

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na okoliczności, że spółka P. C. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji. Organ otrzymał, bowiem te dane z określonym zastrzeżeniem, jak również były one przekazywane w dwóch wersjach, "jawnej" oraz w wersji określonej jako "tajemnica przedsiębiorstwa", co wypełniało przesłankę poufności. Zdaniem Sądu zastrzegane w ten sposób informacje miały wartość gospodarczą, czego Związek Niezależnych Przewoźników Kolejowych nie zakwestionował domagając się ich ujawnienia dla potrzeb prowadzenia własnej działalności w transporcie kolejowym.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenie zasady jawności prowadzonego postępowania administracyjnego było uzasadnione tajemnicą przedsiębiorstwa P. C..

W podstawie prawej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Z. N. P. K. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań NSA, w szczególności podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również poprzez zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o zaniechaniu istoty sprawy przez Sąd I instancji i brak analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego, jak również ogranicza skarżącemu możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 10, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu mimo tego, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów k.p.a., gdyż organ odmówił udostępnienia skarżącemu akt postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której:

- akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz

- w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa P. C. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, 18, ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 u.z.n.k. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego przemawiającego za wyłączeniem akt postępowania w okolicznościach sprawy.

A zatem mimo braku przesłanek wyłączenia akt postępowania administracyjnego określonych w art. 74 § 1 k.p.a., jak również braku przesłanek o charakterze proceduralnym sformułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia akt skarżącemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że odmowa udostępnienia akt stronie postępowania na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. może nastąpić także w wypadku innych niż określone w art. 74 § 1 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie zasadnej skargi strony;

3. art. 32 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, że powołane przepisy uzasadniające ograniczenie przez organ, działający na podstawie przepisów Konstytucji, u.z.n.k. oraz art. 73 i art. 74 k.p.a., przewidzianego w art. 73 § 1 k.p.a. prawa strony do dostępu do akt postępowania, mimo braku wyraźnej regulacji odnoszącej się do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w ustawie o transporcie kolejowym, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a.;

4. art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 61 Konstytucji, dokonanej z:

- zastosowaniem niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 ustawy prawo telekomunikacyjne, określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określający uprawnienia Prezesa UOKiK;

- naruszenie zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków oraz

- naruszeniem zakazu rozszerzającej wykładni przepisów przyznających kompetencje organom administracyjnym,

W celu określenia uprawnień Prezesa UTK, polegające na przyjęciu, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 ust. 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 61 Konstytucji "tworzą normę prawną pozwalającą na zastosowanie wobec przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowy", a tym samym stanowią podstawę ograniczenia prawa strony do wglądu do akt postępowania administracyjnego i uprawniały organ do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 12 listopada 2013 r. na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.;

5. art. 11 ust. 11 i 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.z.n.k., poprzez ich błędną interpretację, wyrażającą się w uznaniu, że:

-udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie u.z.n.k.;

- odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, w związku z czym Sąd doszedł do błędnego przekonania, że odmowa udostępnienia akt postępowania skarżącemu, wbrew dyspozycji art. 73 § 1 k.p.a., była zgodna z prawem z uwagi na ważny interes państwowy;

- z powołanych przepisów wynika odpowiedzialność karna podmiotu m.in. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym rację ma organ twierdząc, że w sytuacji zaistniałej w sprawie udostępnienia skarżącemu akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznanie "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa", podczas gdy ani organowi, ani jej pracownikom, nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 u.z.n.k. za udostępnienie skarżącemu akt postępowania;

6. z ostrożności, art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez P. C. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dla tego, że P. C. zastrzegła poufność tych danych przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez P. C. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została spełniona ani wykazana w toku postępowania.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Związek wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego w dopowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania – P. C. S.A. - w piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wyrok Sądu I instancji będący przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą kasacyjną Z. N. P. K. (ZNPK), został wydany w sytuacji prawnej związania tegoż Sądu I instancji wcześniejszym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2545/14). Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.". Owo związanie dotyczy nie tylko Sądu I instancji, ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym tą sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2545/14) zawarł następujące wskazania dla Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. NSA stwierdził, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia mając na uwadze całą złożoną argumentację organu odwołująca się przede wszystkim do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i równocześnie do regulujących kwestię udostępnienia akt art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 k.p.a., jak też do art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W analizowanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi I instancji, iż naruszył art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań NSA, w szczególności podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również poprzez zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w skardze". Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia oraz odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym prawidłowo wypełnia wskazania NSA, co powoduje, iż nie można mu zasadnie zarzucić naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Trzeba podkreślić, iż Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku udzielił, zgodnie z wytycznymi NSA, odpowiedzi na pytanie czy pomimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w przepisach ustawy o transporcie kolejowym Prezes UTK może te informacje chronić korzystając z postanowień Konstytucji w powiązaniu z powołanymi przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji prawidłowo wyprowadził i wyjaśnił normę prawną w oparciu o przepisy Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami u.z.n.k. i k.p.a. Konstytucyjna zasada prawa do informacji statuowana w art. 61 ust. 1 i 2 może podlegać ograniczeniom z uwagi na m.in. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przykładem takiego ustawowego ograniczenia jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak słusznie się podkreśla przepisy tej ustawy ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa, mogą one zatem Stanowic podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa mieści się w pojęciu ważnego interesu państwowego, choć oczywiście wymaga on konkretyzacji w ramach danej sprawy administracyjnej. Zatem rację ma Sąd I instancji dochodząc na gruncie tych rozważań do wniosku, iż brak bezpośredniego nakazu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w przepisach ustawy o transporcie kolejowym nie oznacza, że Prezes UTK nie ma obowiązku stosowania innych przepisów, tj. Konstytucji RP, u.z.n.k. i k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku uznał, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w tej sprawie przepisy, które dają podstawę do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. art. 61 ust. 2 i Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 u.z.n.k., art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k., i dokonały ich właściwej wykładni. Art. 14 ust. 4 u.t.k. stanowi, iż: "Do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stosownie do treści art. 6 k.p.a. (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji zastosowany w niniejszej sprawie przez Prezesa UTK przepis procesowy, tj. art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z poglądem doktryny i judykatury odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony postępowania administracyjnego przewidzianych w treści art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 k.p.a. nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Zatem art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa wglądu do akt postępowania zarówno w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w świetle tych argumentów brak uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed organem – Prezesem UTK – stanowiłoby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, ponieważ jak wskazał Sąd I instancji istnieje norma prawna nakazująca ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed Prezesem UTK, pomimo braku takiej regulacji w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował w tej sprawie niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 ustawy prawo telekomunikacyjne, określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określający uprawnienia Prezesa UOKiK, co w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 74 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i art. 61 Konstytucji oraz stanowi "rozszerzającą interpretację wyjątków" i "rozszerzająca wykładnię przepisów przyznających kompetencje organom administracji". Sąd I instancji słusznie odwołał się do przepisów prawa regulujących postępowania przed innymi organami, tj. Prezesem UOKiK i Prezesem UKE, gdzie przepisy Prawa telekomunikacyjnego czy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zawierają "własną" regulację dotyczącą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nieprawidłowym byłoby stanowisko, ze tajemnica przedsiębiorstwa podlega ochronie wyłącznie w toku tych postępowań administracyjnych, gdzie występują szczególne, ściśle określone regulacje w tym obszarze, natomiast w pozostałych przypadkach ochrona ta nie występuje. Sąd I instancji słusznie zaakcentował, iż prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zostało przez ustawodawcą przyznane na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wszystkim kategoriom przedsiębiorców. Również regulacje prawne zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które rozwijają unormowania zawarte w art. 61 Konstytucji RP. Informacja publiczna podlega udostępnieniu również z zastrzeżeniem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa bez ich podziału na branże (art. 5 ust. 1 i 2 tejże ustawy). Zatem nie można podzielić wywodów skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ nie występuje w tej sprawie tworzenie "nowych uprzywilejowań", lecz zapewnienie wszystkim przedsiębiorstwom równego traktowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 10, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu mimo tego, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów k.p.a., gdyż organ odmówił udostępnienia skarżącemu akt postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której: akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa P. C. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, 18, ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 u.z.n.k. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego przemawiającego za wyłączeniem akt postępowania w okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podzielił. Przesłanka ważnego interesu państwowego z art.74 § 1 k.p.a. w świetle stanowiska judykatury wymaga indywidualizacji i konkretyzacji w każdym przypadku jej zastosowania przy rozpatrywaniu prawa strony postępowania administracyjnego do wglądu do akt sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, iż w analizowanej sprawie interesem podlegającym ochronie jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa kolejowego (P. C.) w postępowaniu przed Prezesem UTK. Jako ważny interes państwowy wskazuje się w doktrynie m.in. na potrzebę ochrony podstawowych interesów państwowych związanych ze sferą bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego. Rację ma Sąd I instancji akceptując stanowisko organu, iż dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a posiadających wartość gospodarczą w toku postępowania administracyjnego, gdy nie są one należycie chronione, niewątpliwie narusza standardy uczciwej konkurencji. Z kolei ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku leży w interesie państwa. Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę kasacyjna – "tajemnica przedsiębiorstwa wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych (zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego), zgodnie z którymi zapobieganie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym. Organ uważa, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa należy tłumaczyć względami szeroko rozumianego interesu państwowego, o którym mowa jest w przepisie art.74 k.p.a." Podnieść należy, że w doktrynie wskazuje się, iż ratio legis ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polega na ochronie interesu publicznego, którym jest funkcjonowanie rzeczywistej i niezafałszowanej konkurencji. (por.: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. Red. J. Szwaja, Legalis 2013). Art. 1 u.z.n.k. stanowi, iż zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika aby organ uniemożliwił stronie skarżącej kasacyjnie czynny udział w tej sprawie. Jak podkreśla organ: "Uczestnik przedstawił jawne wersje swoich pism i dokumentów, co do których Skarżący miał pełny wgląd i miał zapewnione (...) prawo wypowiedzi." Nadto organ wydał postanowienie, a zatem nie był zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż obowiązek ten dotyczy postępowań zakończonych decyzją.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy przejść należy do analizy zarzutów naruszenia przez tenże Sąd przepisów prawa materialnego, które sprowadzają się do naruszenia art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną interpretację wyrażająca się w uznaniu, że: a) udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie u.z.n.k., b) odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, c) z powołanych przepisów wynika odpowiedzialność karna podmiotu m.in. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym rację ma organ twierdząc, że w sytuacji zaistniałej w sprawie udostępnienia skarżącemu akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznanie "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa", podczas gdy ani organowi, ani jej pracownikom, nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 u.z.n.k. za udostępnienie skarżącemu akt postępowania. Nadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. "poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez P. C. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dlatego, że P. C. zastrzegła poufność tych danych przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez P. C. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została spełniona ani wykazana w toku postępowania."

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu tych zarzutów, ich nie podzielił. W ocenie NSA Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, uznając za organem, iż informacje przedłożone przez uczestnika (P. C.), w zakresie, w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zawierają dane, które kumulatywnie wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ponieważ: a) są ściśle związane z prowadzoną przez P. C. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Zgodzić się trzeba z organem, iż w zakresie wartości gospodarczej przekazanych informacji, tj. fragmentów tabelarycznego zestawienia punktów ładunkowych przygotowanego wyłącznie dla celów udzielania odpowiedzi na wezwanie Prezesa UTK, a więc dokumentu nieobecnego w przestrzeni publicznej, P. C. sprecyzowało, że informacje w zakresie, w jakim odnosiły się do toczących się negocjacji handlowych, funkcjonalności poszczególnych punktów ładunkowych czy zakresu ich udostępniania na rzecz klientów zewnętrznych, spoza grupy P., stanowią tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Tego typu informacje są powszechnie traktowane w praktyce i doktrynie jako stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Swoje twierdzenie P. C. poparło licznymi przykładami z judykatury, b) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, ponieważ są one nieznane ogółowi (nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej) i nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", a uczestnik postępowania podjął działania mające na celu zachowanie ich w poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Także organ uzyskał te dane z określonym zastrzeżeniem nieujawniania, zgodnym z zasadami przypisanymi ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa przez normy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem ich ujawnienie przez organ innym podmiotom mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., który stanowi, że: "czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy." Nadto zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.z.n.k. i art. 23 ust. 1 u.z.n.k. w zw. z art. 11 ust. 1 tejże ustawy za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji mogły ponieść odpowiedzialność, a takie działanie organu mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).