Wyrok z dnia 2017-02-10 sygn. I SA/Gl 1166/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Paweł Kornacki (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. F.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 2.128 (dwa tysiące sto dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

1. Pełnomocnik J. F., prowadzącej Niepubliczną Specjalistyczną Poradnię (...) w J., wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie określenia zwrotu dotacji w kwocie (...) zł jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz (...) zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy.

2.1. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia (...) r., nr (...) określił wobec skarżącej wysokość dotacji do zwrotu w kwocie (...) zł – jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014 oraz w kwocie (...) zł – jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazał również daty, od których naliczane są odsetki.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 90 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. – dalej: u.s.o.) Miasto J. udzieliło w 2014 r. dotacji na rzecz Niepublicznej Specjalistycznej Poradni (...) w J. w wysokości (...) zł, którą należało wykorzystać wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta dotację należało rozliczyć kwartalnie. Kwotę podlegającą zwrotowi ustalono w toku kontroli.

Organ zakwestionował wydatek na zakup usług księgowych w wysokości: (...) zł za I kwartał (...) zł za II kwartał, (...) za III kwartał i (...) zł za IV kwartał (łącznie (...) zł). Ten wydatek uznano za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ umowa na usługi księgowe została zawarta pomiędzy biurem rachunkowym a firmą skarżącej. Organ wskazał również, że za taką oceną przemawia art. 90 ust. 3d u.s.o.

Następnie organ I instancji wskazał, że jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem należy potraktować także wydatki poniesione na usługę monitorowania obiektu w wysokości (...) zł za I kwartał; (...) za II kwartał; (...) zł za III kwartał; (...) zł za IV kwartał (łącznie (...) zł). W tym zakresie organ podał, że są to wydatki tylko pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Powołał się na treść art. 5 ust. 7 u.s.o.

Ponadto organ wskazał, że odnośnie do rozliczenia za I kwartał 2014 r. zakwestionował wydatek w wysokości (...) zł, jako zawyżone wynagrodzenie pracownika, wydatki w kwocie (...) zł (na zakup wody) oraz (...) zł - uznano za dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego, gdyż nie zostały poniesione w 2014 r. Organ zakwestionował również wydatek w kwocie (...) zł jako podwójnie rozliczony (za I oraz za II kwartał), wydatek w wysokości (...) zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na rozliczenie pochodnych od niewypłaconych wynagrodzeń dla pracownika w poszczególnych miesiącach.

2.2. W odwołaniu skarżąca zaskarżyła decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej kwoty (...) zł jako części dotacji określonej do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazała, że nie zgadza się z tym, iż wydatki poniesione na zakup usług księgowych oraz na usługę monitoringu obiektu stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Powołała art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 238 ze zm. – dalej: u.f.p.) oraz art. 93 ust. 3d u.s.o. podkreślając, że dotacja może być wykorzystana na każdy wydatek poniesiony na cele działalności danej placówki. Tym samym także na koszty utrzymania i inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją statutowych zadań szkół. Wskazała, że taki pogląd znajduje potwierdzenie w art. 5 ust. 7 u.s.o. nakładającym na organ prowadzący placówkę zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Powołała także stanowisko RIO we Wrocławiu oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 634/14.

2.3. Kolegium decyzją z dnia (...) r., nr (...), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). Następnie wskazał, że ustawodawca znacznie zawęził zakres przedmiotowy przeznaczenia dotacji ograniczając go tylko do realizacji zadań placówki w zakresie "kształcenia, wychowania i opieki". Organ wskazał na leksykalne znaczenie terminów "kształcić", "wychowywać", "opieka".

Zdaniem Kolegium sporne wydatki na obsługę finansową i monitoring nie mogą być zatem objęte dotacją, jako nie związane z procesem kształcenia, wychowania, czy opieki. W tej mierze organ powołał się na wyroki WSA w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., I SA/Ke 369/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1304/12. Dodał, że dotacja nie służy finansowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę, czy wszelkich jej wydatków.

3.1. W skardze pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarża w całości decyzję Kolegium. Zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej oraz poprzez brak poinformowania strony, jak również art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji arbitralne stwierdzenie, że wydatki na usługi księgowe i usługi na monitoring są jedynie wydatkami związanymi z działalnością podmiotu prowadzącego placówkę, a więc wydatkami pośrednimi, jakie nie mogą być pokryte z dotacji oświatowej;

b) prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. poprzez błędne przyjęcie, że wydatki na usługi księgowe i usługi monitoringu obiektu są wydatkami, na jakie nie może zostać wykorzystana dotacja bowiem nie są wydatkami bieżącymi szkoły lub placówki związanymi z procesem kształcenia, wychowania, czy opieki, lecz jedynie wydatkami związanymi z działalnością podmiotu prowadzącego placówkę, a jako takie nie podlegają subsydiowaniu.

W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji w części określającej kwotę dotacji w wysokości (...) zł podlegającą zwrotowi jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powołał się na aktualne brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazującego literalnie możliwość sfinansowania z dotacji wydatków wskazanych w art. 5 ust. 7 u.s.o., tj. związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, w których mieści się zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz obsługa finansowa placówki. Wskazał, że nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. w marcu 2015 r. miała charakter doprecyzowujący (jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej). W uzasadnieniu powołano się także na wyroki WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 634/13 i WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2015 r., I SA/Bd 619/15.

Z uwagi na to, że na terenie innych jednostek samorządu terytorialnego dotacje przeznaczone na sfinansowanie monitoringu oraz usług księgowych nie były kwestionowane przez organy, zdaniem strony skarżącej decyzja narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.). Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Z kolei naruszenie zasad postępowania dowodowego wskazane w części wstępnej skargi, przełożyło się na arbitralne stwierdzenie, że wydatki na usługi księgowe oraz monitoring nie mogą być pokryte z dotacji oświatowej.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumenty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

5. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego spór dotyczy kwalifikacji wydatków na usługi księgowe i usługi monitoringu obiektu placówki. Zdaniem organu takie przeznaczenie wydatków wyklucza ich sfinansowanie z dotacji. Nie mieszczą się one bowiem w kręgu wydatków bezpośrednio związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz stanowią wydatki związane z funkcjonowaniem organu prowadzącego.

6.1. Zasadniczą regulację w tej mierze stanowi art. 90 ust. 3d ust. 1 u.s.o., którego treść, w sposób wymagający analizy w tej sprawie, uległa zmianie z dniem 31 marca 2015 r. (na mocy art. 1 pkt 61 lit. a. oraz b. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2015 r., poz. 357).

Przed wspominaną nowelizacją art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, oraz że mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Z kolei na skutek nowelizacji z dniem 1 marca 2015 r. art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. uzyskał następujące brzmienie:

"Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego".

6.2. Należy więc zwrócić uwagę, że z dniem 31 marca 2015 r. ustawodawca expressis verbis wskazał w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., że dotacja może być przeznaczona na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Ma to kluczowe znacznie dla tej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy zaś w szczególności m.in.:

- zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1) oraz

- zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (pkt 3).

Regulacja art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. także uległa modyfikacji z dniem 31 marca 2015 r. (na podstawie art. 1 pkt 3 lit. d tiret drugie ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r.), jednakże charakter i zakres modyfikacji, nie wymaga na gruncie tej sprawy, zdaniem Sądu, przytaczania przepisu w obu wersjach.

6.3. Sporne w sprawie wydatki na monitoring placówki mogą mieścić się w kręgu wymienionych w art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o., jako przeznaczone na zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Przecież podstawowym celem monitoringu jest zapewnienie bezpieczeństwa zarówno prowadzącym zajęcia, jak i samym wychowankom, czy podopiecznym.

Z kolei sporne wydatki na obsługę księgową należy rozważać, jako spełniające warunek z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., czyli jako wydatki służące realizacji przez organ prowadzący obowiązku zapewnienia wskazanej w tym przepisie obsługi finansowej.

W konsekwencji oba rodzaje wydatków, jako mogące spełniać warunki określone w art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o. należy traktować jako mogące być objęte sfinansowaniem z dotacji, po myśli art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r.

7.1. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie chodzi o rozliczenie dotacji za 2014 r. Powstaje więc pytanie, czy przed wskazaną zmianą art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., wydatki wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. także mogły być finansowane z dotacji, czy wręcz przeciwnie, ta zmiana prowadzi do wniosku, że poprzednia wersja przepisu wykluczała takie finansowanie. Innymi słowy wymaga rozważenia, czy zmiana art. 90 ust. ust. 1 u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. miała charakter normatywny (prawotwórczy), czy jedynie doprecyzowujący, a zatem potwierdzający poprzedni stan prawny. Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 1/12, że nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym), lecz nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 oraz orzecznictwo powoływane w: A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo z 2009, nr 9, s. 19-27 i T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo z 2010, nr 4, s. 42-51).

7.2. Istotną wskazówkę w tej mierze może zawierać uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 214 i nast.). W orzecznictwie sądów podkreśla się, że chociaż intencje, czy wola ustawodawcy nie mogą wyłącznie determinować treści interpretowanego przepisu, to nie powinno się od tych motywów abstrahować (por. uchwała SN z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/07, Lex nr 364507), a sięgnięcie do tzw. materiałów przygotowawczych dostarcza istotnych argumentów co do tego jak rozumieć przepis prawa (por. wyrok SN z dnia 17 marca 2000 r., I KZP 2/00, OSNKW 2000/3-4/22, postanowienie SN z dnia 5 maja 2001 r., WA 15/01, OSNKW 2001/9-10/81, także uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., U 12/92, OTK 1993/1/9).

W tym przypadku w uzasadnieniu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2957) stwierdzono w odniesieniu do nowelizacji art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., że: "proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty" (pkt 17 lit. p).

W związku z tym, uwzględnienie intencji prawodawcy wyrażonej w projekcie aktu normatywnego stanowi silny argument za przyjęciem tezy, iż omawiana zmiana art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. dokonana z dniem 31 marca 2015 r. miała charakter jedynie doprecyzowujący, a zatem potwierdzający poprzedni stan prawny.

7.3. Sąd zwraca uwagę, że w odniesieniu do nowelizacji art. 90 ust. 3d u.s.o. orzecznictwo zajmowało się analogicznym zagadnieniem, tj. charakteru zmiany tego przepisu (prawotwórcza czy doprecyzowująca) - właśnie z odwołaniem się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej – również w odniesieniu do zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.). Przyjęto, że wykładnia znowelizowanego przepisu w kierunku zbieżnym z ustawą zmieniającą, może być przyjęta także na gruncie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2014 r. i po dniu 31 marca 2015 r. (wyroki NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2197/14 i z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1885/14, a także WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 675/15, w Gdańsku z 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13, w Gliwicach z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1064/14, w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., I SA/Gl 1029/15, w Białymstoku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 634/13 czy w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 76/14 – publ. CBOSA).

7.4. Należy w związku z tym dostrzec, że na gruncie poprzedniej redakcji art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., przy uwzględnieniu brzmienia art. 5 ust. 7 u.s.o., zdaniem Sądu, istniały bardzo poważne argumenty do wykładni tego przepisu w sposób umożliwiający sfinansowanie z dotacji wydatków wskazanych w art. 5 ust. 7 u.s.o.

W tej mierze Sąd orzekający podziela spostrzeżenia zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 634/13 (Lex nr 1506328).

Szkołami i placówkami niepublicznymi są wszystkie te szkoły i placówki, które nie są publiczne, tzn. których organami prowadzącymi nie są jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) lub organy państwa (ministrowie) wymienione w art. 5 u.s.o. albo też które nie zostały utworzone przez osobę fizyczną lub prawną na podstawie zezwolenia udzielonego przez j.s.t. Szkoła lub placówka, o których mowa ma znacznie ograniczoną autonomię, gdyż za jej działalność odpowiada organ prowadzący, co dostrzegł Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992 r. (III AZP 30/92, Lex nr 9560). Powyższe ograniczenie autonomii wynika z faktu, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) osobami prawnymi są jedynie Skarb Państwa oraz te jednostki organizacyjne, którym osobowość prawną przyznają przepisy szczególne. Brak osobowości w rozumieniu prawa cywilnego oznacza, że szkoły i placówki są pozbawione możliwości uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. Nie mają one również zdolności prawnej, a zatem nie mogą nabywać we własnym imieniu prawa własności składników majątku (nieruchomego i ruchomego) oraz w zasadzie same nie odpowiadają za zobowiązania zaciągane w związku z prowadzeniem działalności. W konsekwencji szkoły i placówki działające na podstawie u.s.o. - zarówno publiczne, jak i niepubliczne - w świetle art. 64 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) są pozbawione zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym, z wyjątkiem postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy, w którym zdolność sądowa przysługuje im jako pracodawcom z mocy przepisu szczególnego (art. 460 § 1 k.p.c. w związku z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).

Z powyższych powodów organ prowadzący (w przepisach rozdziału 8 ustawy określany mianem osoby prowadzącej) musi być "osobą" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czyli osobą fizyczną lub osobą prawną, która powstała i istnieje zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę jej działalności. Te podmioty mogą występować jako organy prowadzące szkoły i placówki. W konsekwencji należy uznać, że szkoła jako taka, jako jednostka niesamodzielna jest elementem zorganizowanej działalności osoby prowadzącej (m.in. z art. 83a ust. 1 u.s.o. wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki (...) nie jest działalnością gospodarczą).

Ustęp 7 art. 5 u.s.o. zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności. Na cele wymienione w przepisie organy prowadzące są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe. Nie budzi przy tym wątpliwości, że działalność szkoły jest możliwa, o ile zostaną jej zapewnione odpowiednie warunki. Przyjmując nawet, że podstawową działalnością statutową szkoły jest realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, nie można nie zauważyć, iż aby zrealizować kształcenie, wychowanie i opiekę, należy podjąć ciąg czynności o charakterze merytorycznym, administracyjnym, księgowym i obsługowym, zadania te zatem należy rozumieć całościowo.

Należy przy tym zauważyć, że pojęcie odpowiedzialności za działalność szkoły, o którym mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., jest sformułowane szeroko i nie sprowadza się wyłącznie do czterech punktów wymienionych w przepisie. Odpowiedzialność organu prowadzącego jest jednak różna w poszczególnych obszarach działalności. Organ prowadzący powinien wykazać się dbałością o zapewnienie warunków materialno-organizacyjnych. Stosownie do tego przysługują mu odpowiednie uprawnienia nadzorcze. Natomiast organ prowadzący w mniejszym stopniu jest obarczony obowiązkami w sferze bezpośredniej realizacji zadań statutowych, choć nie oznacza to, że w ogóle nie ma na nie wpływu.

Zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki stanowi jedno z najważniejszych zadań organu prowadzącego. Innym zadaniem wskazanym przez ustawodawcę jest zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły, co nie oznacza, że organ prowadzący ma obowiązek sam przejąć tę obsługę (np. zarządzać szkołą). Chodzi tu raczej o wykonywanie czynności prawnych oraz faktycznych, w wyniku których podległa jednostka będzie posiadać organy lub pracowników zdolnych do zarządzania sprawami szkoły lub placówki. Także tworzenie zespołu obsługi ekonomiczno-finansowej, względnie zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym co do tej obsługi, jest jedną z form realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o.

Zatem w istocie zadania organu prowadzącego są niemożliwe do oddzielenia od zadań szkoły (placówki). Wobec tego poprzednia redakcja art. 90 ust. 3d pkt 1 i art. 5 ust. 7 u.s.o. także nie umożliwiała prawidłowego oddzielenia wydatków podlegających pokryciu z dotacji od takich, które dofinansowaniu ze środków publicznych nie podlegały. Dotyczy to wydatków na zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, zapewnienie obsługi administracyjnej, czy finansowej, ale szczególnie jest to dostrzegalne w odniesieniu do wydatków na wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt, o jakim mowa w art. 5 ust. 7 pkt 4 u.s.o. - który niewątpliwie jest wydatkiem, z którego bezpośrednio korzystają uczniowie (słuchacze) szkoły niepublicznej. Zatem kryterium rozgraniczenia wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych oparte na brzmieniu art. 5 ust. 7 u.s.o. prowadziło do nieracjonalnych konsekwencji.

Poza tym w u.s.o. nie figurowało zastrzeżenie, że środków na finansowanie zadań przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie wolno poszukiwać w dotacji przyznanej na podstawie art. 90 tej ustawy, a nawet takiej relacji pomiędzy tymi przepisami (obowiązującymi od samego początku) ustawodawca nigdy nie zakładał (por. M. Pilch, Komentarz do art. 80 ustawy o systemie oświaty, teza 12, LEX 2015).

Powyższe wnioski prowadzą do konkluzji, że w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i z dotacji mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W tym miejscu warto wskazać, że szerokiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, sprzyja także zmiana brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gdzie podkreśla się, iż dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół (...), obejmujących "każdy wydatek poniesiony na cele działalności", z wyraźnym wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Słusznie podnosi się w doktrynie, że nowelizację, na tle wątpliwości pojawiających się w praktyce, należy traktować jako uszczegółowienie i udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą (tak M. Pilch, op. cit.).

Powyższe nie przeczy w istocie uznaniu wątpliwości, czy w ramach dotacji przysługującej szkołom niepublicznym mogą być finansowane wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną. Tę kwestię rozstrzyga się na ogół negatywnie. W ocenie Sądu jednak ustalenie zasady finansowania wydatków "pośrednich", szczególnie na gruncie przepisów obowiązujących w okresie do 31 grudnia 2014 r., nie może być arbitralne i mechaniczne. W takich sytuacja uzasadnienie musi odnosić się do indywidualnych warunków sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2015 r., I SA/Bd 619/15, Lex nr 1947429).

Sądowi znane jest stanowisko negujące na gruncie brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. sprzed 31 marca 2015 r. możliwość finansowania z dotacji wydatków "związanych z obsługą szkoły w zakresie prowadzenia spraw kadrowo – osobowych" (por. powołany w decyzji wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1304/12, Lex nr 1234843), którego jednak Sąd nie podziela. Wziąwszy pod uwagę wywód przeprowadzony wyżej, w zakresie swoistej "nierozerwalności" organu prowadzącego (osoby prowadzącej) szkołę niepubliczną z samą szkołą (z uwagi na brak osobowości prawnej szkoły i wynikające stąd konsekwencje), trudno – także na gruncie poprzedniej redakcji przepisu - podzielić pogląd, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę i zadań tej szkoły, która jako prowadzona przez osobę fizyczną lub prawną sama nie jest podmiotem prawa, to całkowicie rozłączne kategorie prawne, które pozwalają uznać, iż istnieją zadania własne organu prowadzącego i zadania szkoły, te pierwsze zaś nie mogą być finansowane z dotacji tylko dlatego, że są to zadania organu prowadzącego i że są one realizowane przez organ prowadzący, a nie w ramach szkoły. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, należy rozumieć całościowo, a na ich realizację składa się ciąg czynności o charakterze merytorycznym, administracyjnym, finansowym i obsługowym. Działalność ta z kolei powoduje powstanie różnych wydatków bieżących, które - o ile są konieczne do prowadzenia przez szkołę działalności w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej - mieściły się w dyspozycji normy art. 90 ust. 3d u.s.o. także w redakcji sprzed dnia 31 marca 2015 r.

7.5. W związku z powyższym, zdaniem Sądu orzekającego, nowelizacja art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. nie miała charakteru prawotwórczego, a jedynie potwierdziła (wyjaśniła, doprecyzowała) poprzedni stan prawny. Dlatego, także w odniesieniu do rozliczenia dotacji za 2014 r. należy przyjąć, iż dotacja mogła finansować wydatki wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., w tym wydatki na monitoring oraz wydatki na obsługę księgową, jeśli spełniały przesłanki wymienione w art. 5 ust. 7 u.s.o.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że Kolegium dokonując odmiennej wykładni art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. naruszyło ten przepis w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa, zbyt wąska wykładnia regulacji prawa materialnego stanowiła podstawę niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

8. W związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego pozostaje naruszenie przez Kolegium przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie według art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Kolegium na skutek błędnej wykładni przepisu prawa materialnego (art. 90 ust. 3 u.s.o.) nie wypowiedziało się, czy w realiach tej sprawy, konkretne wydatki poniesione przez skarżącą i sfinansowane z dotacji za 2014 r., przeznaczone na usługi monitoringu oraz usługi księgowe, spełniają kryteria wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. Organ błędnie uznając, że tego rodzaju wydatki in abstracto nie podlegają finansowaniu z dotacji, bezzasadnie zaniechał w tej materii rozważań o charakterze konkretno – indywidualnym. W tym sensie naruszył wskazane ostatnio regulacje prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

9. W postępowaniu ponownym Kolegium będzie związane dokonaną przez Sąd wykładnią art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Zgodnie z regułami prawa procesowego dokona analizy spornych wydatków na monitoring oraz usługi księgowe, odpowiadając na pytanie, czy spełniają one wymagania z art. 5 ust. 7 u.s.o. W konsekwencji stwierdzi, czy in concreto te wydatki podlegają sfinansowaniu z dotacji, mając na uwadze prawidłowo interpretowany art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o.

10. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.