Wyrok z dnia 2017-02-17 sygn. I OSK 920/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1756/14 w sprawie ze skargi J. C. i P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. i P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Podlaski, decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (zmienioną częściowo decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej S8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S 61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko). Inwestycją tą objęta została m.in. stanowiąca własność H. K., J. C., P. C., S. C., J. C., Z. C., D. J., J. C., K. C., M. C., część działki nr [...], która w następstwie tej decyzji podzielona została na działki o nr [...] i [...]. Działka nr [...] o powierzchni 3214 m2 znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji i z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dna 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej ustawa) stała się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]., Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, i 5 oraz art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy oraz art. 132 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.), orzekł o:

1) ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł;

2) odszkodowaniu w łącznej kwocie odpowiadającej wartości tej nieruchomości, na rzecz 10 ww. współwłaścicieli, odpowiednio do ich udziałów w prawie;

3) podwyższył kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. [...]zł z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości na zasadzie art. 18 ust. 1e ustawy

4) zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty ustalonego odszkodowania (powiększonego odpowiednio o wymieniony w punkcie 3 bonus) w terminie 14 dni od uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy J. M. w operacie szacunkowym z 20 maja 2013 r., określił wartość nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę [...] zł, natomiast wartość elementów składowych nieruchomości w postaci drzewostanu i posadowionego na działce stawu na łączną kwotę [...] zł. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Przy czym z uwagi wydanie inwestorowi nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy, co potwierdził on w piśmie z [...] lutego 2013 r., organ wojewódzki podwyższył kwotę należnego odszkodowania o tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5% jej wartości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. C., w imieniu swoim oraz w imieniu P. C., kwestionując ustaloną wartość nieruchomości, jak też wskazując, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Powołała się przy tym na wycenę działki nr [...] sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. T. na zlecenie Sądu Rejonowego w A., dla potrzeb zniesienia współwłasności. Ponadto zażądała wypłaty odszkodowania za pozostałą część nieruchomości, która w jej ocenie straciła na wartości w związku z budową drogi.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał decyzję Wojewody Podlaskiego w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego J. M. z [...] czerwca 2013 r. i [...] września 2013 r., w tym nadesłanym przez niego dodatkowym materiałem dowodowym dotyczącym transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak też nadesłanym przez organ wojewódzki wykazem nieruchomości nabywanych przez jednostki samorządowe na terenie województwa podlaskiego pod inwestycje drogowe uznał, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można odmówić mocy dowodowej.

Minister wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 1999 r. i zgodnie z tym planem w części przeznaczona była pod uprawy polowe i użytki zielone, a częściowo pod projektowaną ulicę dojazdową. W celu zastosowania zasady korzyści, o której stanowi art. 134 ust. 4 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. W konsekwencji w procesie szacowania wartości gruntu przyjął w charakterze materiału porównawczego, w ramach zastosowanego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, transakcje nieruchomościami zrealizowanymi na rynku lokalnym (mieście A.) w latach 2011-2012 o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym z możliwością zabudowy, powiększając cenę metra kwadratowego tego rodzaju gruntów o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co stanowiło zrealizowanie zasady korzyści. W wyodrębnionych do porównania transakcjach maksymalna cena 1 m2 tego rodzaju gruntów wynosiła [...] złotych, a cena minimalna [...] złotych. Finalnie zaś wartość 1 m2 szacowanego gruntu wyceniona została na [...] złote, co po powiększeniu o 50% dawało stawkę [...] złotych za m2. Wartość odtworzeniową znajdujących się na nieruchomości drzew wierzby oraz stawu rzeczoznawca ustalił w podejściu kosztowym, stosując w odniesieniu do drzew technikę wskaźnikową według wartości drewna na pniu dla drzewostanu, który wytworzył asortymenty użytkowe drewna, a w odniesieniu do stawu metodę kosztów odtworzenia. Z opisu transakcji tymi nieruchomościami gruntowymi wynika zaś, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi przy tym na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym. W związku z tym organ uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy. Słusznie też w ocenie Ministra dokonano zwiększenia wartości porównywanych gruntów o 50%. W opinii Ministra Infrastruktury i Rozwoju autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ odwoławczy wyjaśnił także, że w procesie wyceny pojęcie rynku regionalnego odnosić należy do województwa, a pojęcie rynku lokalnego odczytywać należy jako obszar gminy lub powiatu.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ uznał je za niezasadne. W jego ocenie subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może bowiem świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu. W kwestii natomiast przywoływanego przez stronę na potwierdzenie jej zarzutów operatu szacunkowego z dnia 25 marca 2011 r. sporządzonego przez A. Tr., Minister wyjaśnił, że nie mógł on stanowić dowodu w tym postępowaniu ze względu na utratę przez niego aktualności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C., działając w imieniu własnym oraz w imieniu P. C., podniosła, że doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, co doprowadziło do wadliwego wniosku stanowiącego podstawę wyceny, a w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady korzyści. Skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, pominięto istniejącą w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, hipoteki na nieruchomości, zaniechano podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego określenia stron postępowania, a organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wniósł ponadto, pismem z [...] listopada 2014 r., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] września 2014 r. potwierdzającej poprawność wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę J.M. dla innej nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie specustawy, pod budowę obwodnicy A..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem, mimo trafności części sformułowanych w skardze zarzutów.

Sąd wyjaśnił, że wbrew podnoszonym w uzasadnieniu skargi zarzutom organy prawidłowo ustaliły właścicieli utraconej nieruchomości, kierując się w tym względzie z jednej strony treścią prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...], gdzie ujawniony był nieżyjący już właściciel – M. C., a z drugiej strony postanowieniami spadkowymi dokumentującymi następstwo prawne, po wyżej wymienionym, osób, którym przysługiwał w dacie przejęcia nieruchomości, tytuł własności.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie wartością, na podstawie której ustalono odszkodowanie była wartość odtworzeniowa, a to ze względu na występujące na gruncie nasadzenia i stan zagospodarowania (staw). Wartość odtworzeniowa nieruchomości to wartość stanowiąca sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części, a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu.

Wartość odtworzeniowa nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa określona została w sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – J. M.

Z uwagi na to, że w dacie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieruchomość zgodnie z m.p.z.p. w części przeznaczona była pod projektowaną ulicę dojazdową, a to przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia prowadziło do zwiększenia wartości nieruchomości, w pierwszym rzędzie rzeczoznawca majątkowy podjął próbę wyodrębnienia na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla wyceny przejętego przez Skarb Państwa gruntu, do czego obligował go zarówno art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Po zidentyfikowaniu tego rodzaju 4 transakcji rzeczoznawca dokonał oceny ich podobieństwa do wycenianej nieruchomości, w efekcie której uznał, że tego kryterium one nie spełniają (vide punkt 7.1 operatu). W konsekwencji do porównania przyjął transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (rolnym z możliwością zabudowy zagrodowej).

Wyodrębnił on ostatecznie 8 transakcji tego typu gruntami zrealizowanych na terenie Augustowa w latach 2011-2012. Następnie określił cechy cenotwórcze mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak: położenie, dostępność komunikacyjna, rodzaj użytków i poziom kultury rolnej, ustalił wagi poszczególnych grup cech i przy uwzględnieniu korekt związanych z tymi cechami ustalił wartość metra kwadratowego wycenianych, gruntów przy zastosowaniu metody porównywania parami na [...] zł, którą to wartość stosownie do ust. 3 pkt 2 § 36 ww. rozporządzenia podwyższył o 50%. W efekcie powyższego ostateczna wartość przejętego gruntu ustalona została w wysokości [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] m2). Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej naniesienia, w postaci stawu o pow. [...] i głębokości [...] rzeczoznawca wycenił - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia - na kwotę [...] zł, przy uwzględnieniu kosztów inwestorskich, zużycia technicznego i odpowiedniego współczynnika regionalnego. Z kolei wartość nasadzeń wycenił techniką wskaźnikową według wartości drewna na pniu dla drzewostanu, który wytworzył sortymenty użytkowe drewna na kwotę [...] zł. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjął aktualną cenę 1 m3 drewna z uwzględnieniem klas wymiarowych do określenia wartości drzewostanu określonej w Zarządzeniu nr 5/13 Nadleśniczego Nadleśnictwa A. z [...] stycznia 2013 r. oraz uwzględniając dokonane w toku wizji lokalnej (w dniu [...] listopada 2012 r.) pomiary pierścienicy drzew. W ocenie organów operat ten, z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy, u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania, a Sąd I instancji ocenę tę podzielił.

Sposób wyceny realizuje ustanowioną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadę korzyści, której egzemplifikacją jest w odniesieniu do nieruchomości przejmowanych pod drogi sposób wyceny określony w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. W związku z czym za całkowicie chybiony uznać należy, podnoszony w skardze, zarzut nieuwzględnienia w toku szacowania wspomnianej zasady. Prawidłowo również został zdefiniowany przez rzeczoznawcę, a zaakceptowany przez organy, rynek z którego dane są miarodajne dla wyceny określony przymiotnikiem "lokalny, jako rynek obejmujący obszar gminy A., a rynek "regionalny" jako odnoszący się do obszaru województwa podlaskiego. Jak trafnie zauważył bowiem Minister w orzecznictwie od lat ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu interpretacji użytych przez prawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy rozporządzeniu Rady Ministrów pojęć "lokalnego" i "regionalnego" rynku nieruchomości poszukiwać należy na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi zaś do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa (por. wyr. NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12). Z tego względu doszukiwanie się innego znaczenia tych pojęć, czy też wykładanie ich w sposób proponowany przez skarżącą, gdzie rynek regionalny miałby obejmować także województwa sąsiednie, jest w ocenie Sądu nieuprawnione.

Skoro zatem zidentyfikowany rynek, na którym rzeczoznawca poszukiwał transakcji nieruchomościami, które mogły być wykorzystane w procesie wyceny przejętej nieruchomości jest adekwatny, z puntu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego, jak również przyjęta przez niego metodologia wyceny jest z nimi zgodna, a sam operat także pod względem formalnym odpowiada prawu (jest aktualny i zawiera wszystkie elementy, o których stanowi § 56 rozporządzenia Rady Ministrów), to dysponując takim dowodem, organ był w pełni uprawniony by na jego podstawie ustalić odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Podnoszone zaś w tym kontekście zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tym bardziej, że w toku postępowania strony nie przedłożyły organowi kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie i ustalającego wartość działki nr 533/1 dla celów odszkodowawczych w odmiennej wysokości, jak też nie zleciły oceny kwestionowanego obecnie operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała im regulacja z art. 157 ust. 1 u.g.n. Za taki kontrdowód nie może bowiem być uznana przedłożona wycena działki nr 533 sporządzona na potrzeby postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności. Pomijając nawet podnoszoną przez Ministra okoliczność braku aktualności tejże wyceny, pamiętać należy, że może operat szacunkowy może być wykorzystany jako miarodajny dowód jedynie do celu, dla którego został sporządzony (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Inny zaś cel realizowany jest w przypadku postępowań o zniesienie współwłasności, a inny w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa. Samo natomiast subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Za zasadny uznał Sąd zarzut wadliwego doręczenia decyzji Wojewody Podlaskiego całkowicie ubezwłasnowolnionemu P. C. zamiast jego przedstawicielowi – J. C., a w konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie miała jednak istotnego znaczenia w sprawie, bowiem wyżej wymienionej, która także była stroną postępowania decyzję doręczono, w konsekwencji czego mogła ona od niej skutecznie wnosić odwołanie, tak w imieniu własnym jak też swego podopiecznego. Zauważyć jednocześnie należy, że tej wady pozbawione było już postępowanie przed organem odwoławczym, który swoje rozstrzygnięcie adresowane do P. C., skierował zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. do rąk jego przedstawiciela. W konsekwencji prawa strony w stopniu istotnym nie zostały przez wadliwe działanie organu pierwszej instancji zaburzone. Z kolei błędne skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do nieżyjącego J. C. (o czym organ wówczas nie miał świadomości) nie oznacza, że całość postępowania prowadzona była w stosunku do tej osoby i w odniesieniu do niej ukształtowano władczo prawa i obowiązki. W tym stanie rzeczy nie miało to uchybienie wpływu na wynik sprawy

Trafnie również skarżący wskazali na brak podstaw do władczego określenia w decyzji odszkodowawczej wartości nieruchomości, gdyż tę zgodnie z art. 150 ust. 5 u.g.n. określa rzeczoznawca majątkowy, a nie organ. Jednakże ta wadliwość nie może prowadzić do uchylenia decyzji, gdyż nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Ta część rozstrzygnięcia Wojewody Podlaskiego (zbieżna z wartością nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę) w istocie bowiem nie kształtowała sytuacji prawnej uprawnionych do odszkodowania i traktować ją należy li tylko jako mającą charakter informacyjny.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. i P. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1. § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) polegającym na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania:

- gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- mimo iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.,

- z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju;

2. przepisu § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący nie akceptują poglądów przyjętych przez Sąd I instancji. Za błędny uznano pogląd, że w stosunku do wycenianej nieruchomości nie mogła znaleźć zastosowania wycena nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne. Rzeczoznawca samodzielnie, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" i tym samym pozbawił się danych badawczych i zastosował mniej korzystną dla skarżących metodę wyceny nieruchomości. Obranie przez rzeczoznawcę metody porównywania z nieruchomościami przyległymi stanowiącymi grunty rolne znacznie zaniżyło wycenę i wysokość odszkodowania. Średnia cena m2 nieruchomości drogowych kształtowały się na poziomie [...] zł, co daje stawkę 8-krotnie wyższą niż przyjęta w operacie. Tymczasem zgodnie z zasadą korzyści metodą względniejszą dla wywłaszczonego będzie porównywanie cen transakcyjnych z obszaru określonych rynków nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie realizacją ustawowej zasady korzyści będzie przyjęcie, że zmiana przeznaczenia konkretnej nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w u.p.z.p.) i odpowiednie ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o korzystniejsze dla wywłaszczanego nowe przeznaczenie. Zdaniem skarżących nie można ograniczyć prawa wywłaszczonego do potencjalnie korzystniejszego sposobu wyceny nieruchomości (zagwarantowaną ustawową zasadą korzyści i zasadą godziwego odszkodowania) tylko dlatego, że w dniu wydania decyzji formalnie nie była dokonana zmiana przeznaczenia nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej za błędne uznał również utożsamianie zakresu przedmiotowego "rynku lokalnego" i "regionalnego" nieruchomości z granicami jednostek podziału administracyjnego kraju. Zdaniem autora, choćby z uwagi na fakt, że nieruchomość znajduje się na terenie gminy położonej na granicy dwóch województw (podlaskiego i warmińsko-mazurskiego), zasadnym było poddanie analizie również co najmniej części sąsiedniego województwa.

Błędne zawężenie rynku lokalnego do obszaru gminy stanowi istotne uchybienie, które zadecydowało o nieprawidłowym oszacowaniu wartości nieruchomości.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2013 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jednak zarzut nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się zarzutu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, a także, iż pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są tożsame z podziałem administracyjnym kraju. Naruszenia te miały w ocenie strony skarżącej kasacyjnie doprowadzić do niezasadnego zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyć się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Powyższa regulacja odczytywana w związku z treścią art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. (według której wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości) wskazuje, że sam ustawodawca przesądza o tym, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie aktu planistycznego według stanu z chwili odjęcia prawa własności. Skoro zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do u.g.n. stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, to prawidłowa jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji. Przepis ten korespondujący z treścią wskazanych wyżej przepisów u.g.n. nie może być zatem uznany za sprzeczny z tą ustawą. Należy także zwrócić uwagę, że z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z określoną w tym przepisie tzw. zasadą korzyści koresponduje treść § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Dla zastosowania właściwych regulacji konieczne jest zatem ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, tj. w realiach niniejszej sprawy, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną powoduje zwiększenie jej wartości. W tym celu biegły posłużył się metodą określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując alternatywny cel wywłaszczenia, tj. że nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i ustalił – przedstawiając argumentację odnoszącą się do wiedzy specjalistycznej biegłego i niepozostającą w sprzeczności z formalnymi wymogami zgodności z prawem sporządzonego operatu szacunkowego - że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Rzeczoznawca przyjął, że cała wyceniana działka była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe, mimo że takie przeznaczenie miała tylko część, pozostałą stanowiły uprawy rolne. Z operatu wynika, że rzeczoznawca poszukiwał transakcji nieruchomościami drogowymi na wyznaczonym rynku, ale ich niedostateczna liczba nie pozwoliła mu na zastosowanie cen transakcyjnych. Zaistniały zatem podstawy do przyjęcia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanej przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, a następnie podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Nie jest zatem zasadne podnoszenie przez autora skargi kasacyjnej, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie została zastosowana zasada korzyści.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących prawidłowość wyznaczania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego i regionalnego z odniesieniem się do granic administracyjnych wynikających z podziału administracyjnego kraju, należy uznać, że nie są one zasadne.

Poza sporem pozostaje fakt, że przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia przewiduje dla potrzeb określenia wartości rynkowej posłużenie się danymi z rynku lokalnego i regionalnego. Na gruncie u.g.n. oraz rozporządzenia pojęcia rynku lokalnego i regionalnego nie zostały zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych daje się zauważyć odmienne podejście do tego zagadnienia. Zgodnie z jednym poglądem przy interpretacji wskazanych określeń należy uwzględniać przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego i przez rynek lokalny rozumieć obszar gminy zaś przez rynek regionalny obszar województwa (tak NSA w wyroku z dnia 20.10.2010 r., I OSK 23/10), z drugim zaś – nie ma przeszkód, aby rynek lokalny i regionalny wyznaczać w oderwaniu od podziału administracyjnego kraju (tak NSA w wyroku z dnia 12.12.2016 r., I OSK 297/15).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, według zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przepisie § 26 ust. 3 wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o przepis § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób. Stąd też przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb sporządzanego operatu jednej z dwóch możliwych koncepcji nie może być postrzegane jako naruszenie § 36 ust. 2 rozporządzenia, jeśli tylko wybór ten znajduje uzasadnienie w treści operatu. Twierdzenia strony kasacyjnej, że pojęcie rynku powinno być inaczej rozumiane przyjmuje postać polemiki z metodą przyjętą w operacie przez rzeczoznawcę, którego kompetencją jest określenie i przyjęcie rynku do analizy. Stąd też za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Końcowo wyjaśnienia wymaga, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, mogą wyjątkowo dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości ale tylko wówczas, gdy dobór tych parametrów w sposób oczywisty wzbudza wątpliwości z punktu widzenia racjonalnego rozumowania albo nie został w sposób właściwy uzasadniony w treści sporządzonego operatu.

Analizując treść operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i uznać, że operat szacunkowy jest jasny, logiczny i spójny. Rzeczoznawca racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości, w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, opisał przedmiot wyceny, przedstawił sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizował i scharakteryzował rynek nieruchomości i oszacował wartość rynkową wycenianej działki.

Reasumując należy stwierdzić, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji i dawały podstawę do zastosowania zasady korzyści, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo zrealizowano powyższą zasadę, nie są uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.