Wyrok z dnia 2017-06-13 sygn. II SA/Wa 25/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości Prokurator Generalny (dalej jako Minister Sprawiedliwości) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r., Nr 196, poz. 1298 ze zm.) w zw. z art. 32 i art. 73 pkt 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. — Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178), uchylił decyzję Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania T. C. – prokuratorowi Prokuratury Krajowej dodatku wyrównawczego oraz orzekł, iż w związku z powołaniem przez Prokuratora Krajowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...][...] T. C. do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej oraz przyznaniem mu z tego tytułu dodatku funkcyjnego w wysokości 0,45 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, [...] T. C. z dniem 1 lipca 2016 r. przysługuje dodatek wyrównawczy w kwocie 11.263,68 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż [...] T. C., jako prokurator Prokuratury Krajowej pełniący zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Krajowej w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej (zaszeregowanym do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia U: 16A), z dniem [...] czerwca 2016 r. został powołany przez Prokuratora Krajowego - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] - do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej.

Staż pracy wymienionego dla uzyskania stawki awansowej na stanowisku prokuratora Prokuratury Krajowej liczony jest od dnia [...] lutego 2014 r. (powołania na stanowisko prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej), a czynną służbę wojskową [...] T. C. pełnił od [...] kwietnia 1985 r. Data początkowa do dodatku za długoletnią pracę liczona jest od dnia[...] października 1984 r.

Na podstawie art. 71 ust. 1, art. 72, art. 78 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 28 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz.1618), § 2 pkt 2, 3, 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, ustalono wymienionemu oficerowi dodatek wyrównawczy żołnierza zawodowego w wysokości 11.263,68 zł, stanowiący różnicę pomiędzy wynagrodzeniem prokuratora – 20.839,78 zł (na które składa się: 1. wynagrodzenie zasadnicze /iloraz przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2015 r. - 3854,88 zł i mnożnika 4,13 stawki wynagrodzenia prokuratura Prokuratury Krajowej/ w wysokości 15.920,65, 2. dodatek za długoletnią pracę /20 % wynagrodzenia zasadniczego/ w wysokości 3184,13 zł, 3. dodatek funkcyjny /iloraz przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2015 r. – 3.854,88 zł i mnożnika 0,45 określonego w decyzji o nr [...] Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r./ w wysokości 1.735,00 zł), a uposażeniem żołnierza zawodowego – 9.576,10 zł (na które składa się uposażenie zasadnicze dla grupy uposażenia 16A w kwocie 7.310,00 zł i dodatek za długoletnią służbę wojskową - 31 % stawki uposażenia zasadniczego w kwocie 2.266,10 zł). Tym samym kwota uposażenia [...] T. C. wynosi 20.839,78 zł.

Organ wyjaśnił, iż [...] T. C. przed powołaniom do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej pełnił powierzoną mu funkcję dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Z tego tytułu miał przyznany dodatek funkcyjny w wysokości 0,85 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Różnica w wysokości uprzednio (0,85), a obecnie (0,45) przyznanego dodatku funkcyjnego miała wpływ na obliczenie niższej niż poprzednio kwoty dodatku wyrównawczego, a tym samym kwoty uposażenia żołnierza. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w razie zaistnienia okoliczności powodujących obniżenie uposażenia jego zmiana następuje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające tę zmianę. Z tego też względu datę przyznania dodatku wyrównawczego ustalono na dzień [...] lipca 2016 r.

Mając powyższe na uwadze, Minister Sprawiedliwości nie podzielił stanowiska Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych co do daty przyznania dodatku wyrównawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przypadku [...] T. C. okoliczność ta powstała w dniu [...] czerwca 2016 r. Zatem dodatek wyrównawczy wyliczony z uwzględnieniem mnożnika 0,45 dodatku funkcyjnego powinien być ustalony z dniem [...] lipca 2016 r. Nadto organ II instancji dostrzegł szereg niezgodnych ze stanem faktycznym stwierdzeń, które rzutowały na ocenę decyzję w aspekcie wymogów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu strony o naruszeniu przepisu art. 15 § 4 zdanie drugie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż art. 15 § 4 w zdaniu pierwszym wyraża normę generalną, powierzającą Prokuratorowi Krajowemu kompetencję do powoływania prokuratorów do pełnienia funkcji i odwoływania z nich we wszystkich jednostkach organizacyjnych prokuratury, a więc zarówno w Prokuraturze Krajowej, jak i w pozostałych jednostkach. W zdaniu drugim omawianego przepisu, ograniczonym wyłącznie do komórek organizacyjnych właściwych w sprawach wojskowych, kompetencje powoływania i odwoływania prokuratorów w zakresie pełnionych funkcji zostały przekazane Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych. Analiza stosunku między normą wyrażoną w art. 15 § 4 zdanie pierwsze, a normą wyrażoną w art. 15 § 4 zdanie drugie ustawy, prowadzi do wniosku, że kompetencja Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych nie obejmuje powoływania do pełnienia funkcji i odwoływania z nich w Departamencie do Spraw Wojskowych, bowiem nie można przyjmować, iż mógłby on dokonać cesji tego uprawnienia na rzecz Prokuratora Krajowego, będącego kierownikiem Prokuratury Krajowej (art. 18 § 1 ustawy — Prawo o prokuraturze). W konsekwencji, w zakresie powoływania prokuratorów do pełnienia funkcji i odwoływania z nich w Departamencie do Spraw Wojskowych kompetencje i uprawnienia przysługują wyłącznie Prokuratorowi Krajowemu. W pozostałym zakresie, a zatem odnoszącym się do funkcji w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych oraz w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych, relacje między tymi normami określa stosunek lex generalis (reguła powszechna) i iex specialis (reguła szczególna). Ponieważ normy te mają równorzędną pozycję (są zawarte w tym samym akcie prawnym), rozstrzyganie miedzy nimi kolizji następuje w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że kompetencja w zdaniu drugim powołanego przepisu, przyznana Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych w zakresie dotyczącym innych niż Prokuratura Krajowa jednostek organizacyjnych prokuratury, wyłącza w tym zakresie kompetencje Prokuratora Krajowego.

Minister Sprawiedliwości podniósł, iż wskazany przez skarżącego art. 22 ust. 1 pkt 2 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 rozporządzenia z dnia 9 lutego 2010 r. o służbie o żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w instytucjach cywilnych stanowi normę ogólną ustalającą, że żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskowa w jednej z instytucji cywilnych wyszczególnionych w art. 22 ust. 1, za jego zgodą wyrażoną w formie pisemnego oświadczenia zawierającego nazwę instytucji cywilnej i stanowiska służbowego, na którym ma pełnić służbę. Mimo, że w punkcie 2 ust. 1 tego przepisu pośród innych instytucji wymieniona została powszechna jednostka organizacyjna prokuratury, w ust. 1a ustalono, że "zgoda żołnierza zawodowego na pełnienie służby na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych nie jest wymagana". Jednak w stosunku do [...] T. C. od czasu wyznaczenia - decyzją nr [...] Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Krajowej w Departamencie do Spraw Wojskowych, zaszeregowane do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia U: 16A, nie wykonywano żadnych czynności kadrowych na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie był zwolniony z tego stanowiska ani wyznaczany na inne - tym bardziej na niższe stanowisko służbowe. Pozostawał na nim do [...] lipca 2016 r. — dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, wskutek wniesienia przez niego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wyznaczenie żołnierza zawodowego na niższe stanowisko służbowe może nastąpić na podstawie art. 42b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z zgoda żołnierza, w przypadkach określonych ustawą. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

[...] T. C. decyzją Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r. został odwołany z pełnienia powierzonej funkcji Dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, a następnie kolejną decyzją Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r. został powołany do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej. Powyższe czynności kadrowe Prokurator Krajowy zrealizował na podstawie przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze, które upoważniają go - jako kierującego Prokuraturą Krajową - do podejmowania takich decyzji.

Na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom funkcja wizytatora w Prokuraturze Krajowej jest zaszeregowana do niższego mnożnika służącego do ustalania wysokości dodatku funkcyjnego niż funkcja dyrektora departamentu w Prokuraturze Krajowej. Ustawa — Prawo o prokuraturze stanowi w sposób uniwersalny o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a powołane rozporządzenie określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Zatem wysokość otrzymywanego dodatku funkcyjnego będzie wiązała się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem, ani też ze stanowiskiem służbowym żołnierza zawodowego.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przez przyjęcie, że od [...] lipca 2016 r stronie nie przysługiwało uposażenie związane z pełnieniem funkcji Dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej (z zastosowaniem mnożnika 0,85 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego), wynikający z:

1) rażącego naruszenia art. 15 § 4 zdanie drugie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, co polegało na dokonaniu błędnej wykładni i zastosowania tegoż przepisu poprzez przyjęcie, że Prokurator Krajowy był legitymizowany do odwołania strony z funkcji prokuratorskiej w Departamencie do Spraw Wojskowych w sytuacji, gdy uprawnienie takie w komórkach do spraw wojskowych, na czas dokonania odwołania, przysługiwało wyłącznie Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych, a tym samym tylko on mógł takiego odwołania dokonać,

2) naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 1a (a contrario) ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. § 2 rozporządzenia z dnia 9 lutego 2010 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w instytucjach cywilnych, przez nieprawidłowe (bez wskazania podstawy prawnej) skierowanie z dniem [...] czerwca 2016 r. prokuratora do spraw wojskowych - wbrew dokonanemu wyznaczeniu - do wykonywania zadań poza strukturą Departamentu do Spraw Wojskowych, bez spełnienia koniecznego wymogu uzyskania w takim przypadku pisemnej zgody żołnierza zawodowego.

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów proceduralnych określonych w art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu odwoławczym, przekroczenie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, niepowiadomienie o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a, art.153 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia przez ustalenie przysługującego stronie uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, z określeniem jako składowej dodatku funkcyjnego przy zastosowaniu mnożnika 0,85 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego jaki przysługiwałby dyrektorowi Departamentu do Spraw Wojskowych (w kwocie 3.277,00 zł) do dnia [...] lipca 2016 r., po którym nastąpiło zwolnienie strony ze służby wojskowej, względnie do czasu konwalidowania nieprawidłowego odwołania ze wskazanej funkcji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż z dniem [...] czerwca 2016 r. Prokurator Krajowy, działając oparciu o przepisy art. 15 § 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawa o prokuraturze, odwołał skarżącego z pełnienia dotychczasowej funkcji dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych oraz cofnął związany z tą funkcją dodatek (w wysokości 0,85 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora). Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje więc prawidłowość odwołania z jednej funkcji prokuratorskiej (dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej) i powołania do pełnienia kolejnej funkcji prokuratorskiej (wizytatora w Prokuraturze Krajowej), a co za tym idzie, sporna pozostaje prawidłowość ustalenia wynagrodzenia wywołanego tymi zmianami kadrowymi. Prawidłowe ustalenie tegoż wynagrodzenia będzie miało istotny wpływ na ustalenie prawa do emerytury wojskowej.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy niewłaściwie odczytał treść przepisów zawartych w art. 15 § 4 ustawy - Prawa o prokuraturze, mylnie przyjmując ich znaczenie. Tym samym dokonał niewłaściwej interpretacji wskazanych norm, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa i nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Taka sytuacja powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji powinno znosić ex tunc wszystkie, negatywne dla strony, skutki prawne wywołane wydaniem tej decyzji w zakresie ustalenia wynagrodzenia. Przepisy stanowiące podstawę do kształtowania wysokości składników wynagrodzenia w kwestionowanej decyzji są zależne i powiązane z przepisami stanowiącymi podstawę do odwołania i powołania do pełnienia funkcji prokuratorskiej.

Kwestią sporną pozostaje także zasadność skierowania strony do wykonywania zadań poza komórkę do spraw wojskowych (departament do Spraw Wojskowych) w trakcie pełnienia zawodowej służby wojskowej (do [...] lipca 2016 r.) i obowiązywania w tym czasie decyzji nr [...] Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, wyznaczającej na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych. Skarżący stoi na stanowisku, iż takie skierowanie (bez wskazania podstawy prawnej) w świetle przytoczonych na wstępie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wymagało uzyskania pisemnej zgody żołnierza zawodowego. Także w myśl przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze, wspomniane skierowanie, bez uzyskania zgody prokuratora, nie znajduje umocowania prawnego. Nie jest to bowiem przeniesienie prokuratora na inne miejsce służbowe w myśl art. 94, ani delegowanie w myśl art. 106 ustawy - Prawo o prokuraturze. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, przy zastosowaniu prawidłowych reguł interpretacyjnych, przyjąć należy, że w takich przypadkach zgoda prokuratora do spraw wojskowych nie jest wymagana jedynie do pełnienia służby w komórce do spraw wojskowych. Tym samym strona zasadnie zarzuca organowi naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to było dalszym następstwem odwołania z funkcji i powołania do pełnienia funkcji prokuratorskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Ministra Sprawiedliwości ustalająca skarżącemu – żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Krajowej dodatku wyrównawczego.

Skarżący aktem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016 r. został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydaną dla celów ewidencyjnych Minister Obrony Narodowej stwierdził, że z dniem [...] kwietnia 2016 r. [...] T. C. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych – powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. W tym samym dniu Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 53 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, powierzył skarżącemu pełnienie funkcji dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej na okres od [...] kwietnia do [...] października 2016 r. Odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Sprawiedliwości na czas powierzenia skarżącemu powyższej funkcji przyznał dodatek funkcyjny w wysokości 0,85 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora. Aktem Zastępcy Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 15 § 4 Prawa o prokuraturze, skarżący został odwołany z dniem [...] czerwca 2016 r. z pełnienia powierzonej funkcji dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej i z tym dniem cofnięto skarżącemu przyznany na czas pełnienia tej funkcji dodatek funkcyjny. Następnie kolejnym aktem Zastępcy Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący został powołany z dniem [...] czerwca 2016 r. do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej oraz z tego tytuły został mu przyznany dodatek funkcyjny w wysokości 0,45 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora.

Konsekwencją wydania aktu powołania skarżącego – żołnierza zawodowego do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej stał się obowiązek ustalenia oficerowi na nowo uposażenia, na które, w świetle art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych składają się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. Zgodnie z art. 78 ust. 1 i art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Żołnierz zawodowy otrzymuje dodatki do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek wyrównawczy, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji. Żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Na podstawie art. 80 ust. 7 wojskowej ustawy pragmatycznej Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz.1298 ze zm.) określił zasady przyznawania przedmiotowego dodatku.

W § 2 pkt 2 rozporządzenia określono, iż w przypadku gdy należne miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego, pełniącego służbę na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierz zawodowy otrzymuje, z zastrzeżeniem § 4 ust. 5 (przepis ten analizowanego przypadku nie dotyczy), miesięczny dodatek w wysokości różnicy pomiędzy tym wynagrodzeniem, a należnym mu uposażeniem na zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, iż przy ustalaniu uprawnień do dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu na stanowisku wojskowym oraz kwotę wynagrodzenia miesięcznego, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku cywilnym. Wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) i ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (ust. 2). Wysokość dodatku ustala decyzją prokuratorowi Naczelnej Prokuratury Wojskowej, wojskowemu prokuratorowi okręgowemu i jego zastępcy - Naczelny Prokurator Wojskowy (ust. 3 pkt 6). W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się wysokość składników porównywanego wynagrodzenia (ust. 4).

Zgodnie z postanowieniami art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o Prokuraturze, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, z późn. zm.) przejmuje Prokurator Generalny.

Decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. przyznającą skarżącemu dodatek wyrównawczy w związku z powołaniem wymienionego do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej wydał Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych, na podstawie § 6 ust. 7 zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia 8 marca 2016 r. nr 4/16. W świetle wskazanego przepisu zarządzenia, na podstawie art. 13 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny upoważnił Zastępcę Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych do podpisywania decyzji finansowych dotyczących uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami w Departamencie do Spraw Wojskowych i zastępców prokuratorów okręgowych do spraw wojskowych. Decyzję w II instancji Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję wydał organ właściwy w sprawie określenia skarżącemu dodatku wyrównawczego.

Nie kwestionując przedstawionego w części historycznej wyroku prawidłowego sposobu ustalenia skarżącemu poszczególnych składników uposażenia żołnierza zawodowego oraz wynagrodzenia prokuratora na stanowisku prokuratora Prokuratury Krajowej należy wskazać, iż przyznana skarżącemu wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, wynikającą z zastosowania mnożnika 4,13 odpowiada mnożnikowi dla stanowiska prokuratora Prokuratury Krajowej określonemu w 4 kolumnie tabeli stanowiącej załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r., poz. 271). Natomiast dla funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej tabela funkcji oraz mnożników służących do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych (lp. 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia) przewiduje mnożnik od 0,25 do 0,5. Zatem przyznany skarżącemu z tytułu pełnienia funkcji wizytatora Prokuratury Krajowej dodatek funkcyjny w wysokości 0,45 podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, mieści się w przedzielane zakreślonym przepisami prawa.

Z powyższych ustaleń wynika, iż dodatek wyrównawczy, przy uwzględnieniu dodatku funkcyjnego dla stanowiska wizytatora Prokuratury Krajowej z mnożnikiem 0,45, został skarżącemu ustalony w sposób zgodny z obwiązującymi w tym zakresie przepisami płacowymi, czego zresztą skarżący nie podważa.

Biorąc pod uwagę treść art. 76 ust. 2 pkt 2 wojskowej ustawy pragmatycznej, Minister Sprawiedliwości zasadnie przyjął, iż zmiana wysokości uposażenia (dodatku wyrównawczego) powinna nastąpić od pierwszego dnia miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące tę zmianę, tj. od [...] lipca 2016 r., a nie jak przyjęto w decyzji organu I instancji od dnia [...] czerwca 2016 r.

Powyższe nie jest sporne w sprawie.

Skarżący kwestionuje natomiast zgodność z prawem dokonanego odwołania z funkcji, a w zasadzie właściwość organu odwołującego go z funkcji Dyrektora Departamentu do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, dla której przyporządkowany został wyższy dodatek funkcyjny w wysokości mnożnika 0,85 podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora. Formułując zarzut naruszenia przez Prokuratora Krajowego – Zastępcę Prokuratora Generalnego art. 15 § 4 ustawy o Prokuraturze, skarżący zmierza do weryfikacji aktu odwołania z pełnienia funkcji Dyrektora Departamentu z dnia [...] czerwca 2016 r. Trzeba jednaka zaznaczyć, że choć powołany przepis może stwarzać wątpliwości interpretacyjne, to jednak kontrola aktu powołania i odwołania prokuratora z pełnienia określonej funkcji w jednostce organizacyjnej Prokuratury nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie już nieobowiązującej ustawy o prokuraturze (w zakresie podległości służbowej prokuratorów Prokuratorowi Generalnemu model ustrojowy nie został fundamentalnie zmieniony, co oznacza, iż poglądy w tym orzecznictwie wyrażone pozostają aktualne) wielokrotnie podkreślano, iż Prokuratura była i jest w systemie organów państwa instytucją szczególną. Jest to organ ochrony prawnej, który ma za zadanie strzec praworządności i czuwać nad ściganiem przestępstw. Stanowi ją Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, a także prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o prokuraturze). Prokurator, sprawując swój urząd, nie jest całkowicie niezależny i niezawisły - w rozumieniu takim - jak ma to miejsce w przypadku sędziego (por. np. art. 8, art. 8a czy art. art. 8b ustawy o prokuraturze). Nie ma przede wszystkim tego rodzaju gwarancji konstytucyjnych (art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 Konstytucji RP). Prokuratura nie ma też wyodrębnionej pozycji w konstytucyjnym podziale organów władzy państwowej, opartym o trójpodział równych sobie władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP). Naczelnym organem prokuratury jest Prokurator Generalny i to on kieruje jej działalnością osobiście lub przez zastępców, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia (art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o prokuraturze). Takiemu modelowi ustrojowemu prokuratury została podporządkowana procedura powołania na stanowisko prokuratora odpowiedniego szczebla (również odwołania, choć tu istnieją prawne ograniczenia, czy uchylenia aktu powołania gdy nie doszło do nawiązania stosunku służbowego). Kończy ją akt Prokuratora Generalnego o powołaniu na stanowisko prokuratora w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury i na stanowisko prokuratora wojskowego w wojskowej jednostce organizacyjnej prokuratury. W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmowano, iż powołanie na stanowisko prokuratora należy do dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (podobnie jak odmowa powołania). Takiej procedury nie przewiduje bowiem ustawa o prokuraturze, ani inne akty prawne. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, twierdzą że stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (art. 16 ustawy o prokuraturze), choć expressis verbis powstaje na skutek powołania, de facto stanowi jednak stosunek pracy powstały na skutek mianowania (quasi mianowania). Z tego też względu ustawodawca przyjmuje, że tylko Prokurator Generalny ma wyłączne i nieobjęte kontrolą legalności uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów, jak również ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe. Uprawnienie to nie tylko należy do jego wyłącznej kompetencji, ale i zależy od jego uznania (patrz: uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 1996 r., sygn. akt I PZP 9/96, OSNAPiUS 1997 nr 3, poz. 34, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I PKN 379/00, OSNP 2003 nr 5, poz. 116, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, OSNP 2010/11-16/185, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1897/11, i z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2146/11, publ. CBOSA). Ustawa o prokuraturze nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego ani czynności, ani zaniechań organów właściwych w opisanej wyżej materii, nadto zgodnie z powszechnym stanowiskiem judykatury brak jest podstaw prawnych dla poglądu o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu Prokuratora Generalnego dotyczącego powołania na stanowisko prokuratora (odwołania), czy uchylenia aktu powołującego prokuratora na gruncie przepisów p.p.s.a. administracyjnych, bo nie mieści się wśród aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. – patrz postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1222/16 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktualnym stanie prawym Prokurator Generalny nie utracił swej pozycji ustrojowej w zakresie powoływania i odwoływania prokuratorów, jak również ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe. Prokurator Generalny bowiem kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie (art. 13 § 1 - 3 Prawa o prokuraturze).

Zgodnie z postanowieniami art. 15 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, prokuratora regionalnego, okręgowego i rejonowego powołuje, po przedstawieniu kandydatury właściwemu zgromadzeniu prokuratorów, i odwołuje Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego. W świetle zaś art. 15 § 4 tej ustawy, do pełnienia pozostałych funkcji (niewymienionych w § 1 – 3) w prokuraturze prokuratorów powołuje i odwołuje z tych funkcji Prokurator Krajowy lub upoważnieni przez niego kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury. Do pełnienia funkcji w komórkach organizacyjnych właściwych w sprawach wojskowych prokuratorów powołuje i odwołuje z tych funkcji Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych lub upoważnieni przez niego kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury.

Skoro Prokurator Generalny (bądź jego zastępcy) ma wyłączne i nieobjęte kontrolą legalności uprawnienie do powoływania oraz odwoływania prokuratorów, jak również ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe, to tym bardziej przysługuje mu dyskrecjonalne prawo powoływania prokuratorów do pełnienia określonych funkcji w jednostkach organizacyjnych prokuratury. Decyzja podjęta w tym względzie (akt powołania do pełnienia funkcji prokuratorskiej), jako wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a), pozostaje poza kontrolą sadową. Należy zatem przyjąć, iż kwestionowany przez skarżącego akt powołania do pełnienia funkcji wizytatora w Prokuraturze Krajowej wywiera określone skutki prawne w sferze należnego skarżącemu uposażenia i stanowi podstawę do ustalenia dodatku wyrównawczego z uwzględnieniem dodatku funkcyjnego z mnożnikiem 0,45.

Z powyższych względów, podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1a wojskowej ustawy pragmatycznej, jako że powołane przepisy odnoszą się do materii pełnienia służby na stanowiskach w instytucjach z poza resortu Obrony Narodowej i nie dotyczą kwestii uposażenia będącej przedmiotem niniejszej sprawy, nie ma wpływu na ocenę decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego.

Należy dostrzec, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy, za jego pisemną zgodą, może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych w: 1) Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz w Służbie Wywiadu Wojskowego, 2) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Biurze Bezpieczeństwa Narodowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, 3) innych instytucjach i podmiotach realizujących szczególne zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa Państwa - zwanych dalej "instytucjami cywilnymi". Zgoda żołnierza zawodowego na pełnienie służby na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych albo w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest wymagana (ust. 1a). Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż skierowanie żołnierza zawodowego, za jego zgodą lub bez zgody, w zależności od miejsca pełnienia służby poza strukturą organizacyjną MON, wiąże się z pełnieniem służby na określonym stanowisku. Skarżący w Prokuraturze Krajowej pełni służbę na stanowisku prokuratora Prokuratury Krajowej (co wynika z aktu powołania z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]). Powyższe przepisy pragmatyki służbowej nie regulują kwestii powierzenia funkcji prokuratorskiej prokuratorowi – żołnierzowi zawodowemu - zajmującemu określone stanowisko, a zatem nie mają zastosowania do powołań do pełnienia funkcji prokuratorskich. Skarżący kwestionowanym aktem odwołania z pełnienia funkcji i powołania do pełnienia kolejnej, nie zmienił dotychczasowego stanowiska prokuratora Prokuratury Krajowej. Z tego też względu nie można za słuszne uznać twierdzenia, iż na prawidłowość kwestionowanej decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego miał wpływ niezachowany tryb uzyskania zgody żołnierza zawodowego na zmianę stanowiska służbowego w instytucji cywilnej.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia postanowień tego przepisu, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego zaś związku skarżący nie wykazał. Zatem nie można przyjąć, iż do naruszenia tego przepisu doszło w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik załatwienia sprawy.

Również naruszenie przez organ art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. istotnego znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji nie miało. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) - patrz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3165/14 (publik. LEX nr 2169823).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.