Wyrok z dnia 2017-07-11 sygn. II OSK 2769/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 255/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] października 2014r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w B. zgłosiła Prezydentowi Miasta Bydgoszczy zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia (ok. 75 m) wraz z bramą i furtkami na potrzeby budynków przy ul. [...] i [...]. Do zgłoszenia dołączono między innymi oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością - działkami nr [...] i nr [...], obręb [...], wynikające z użytkowania wieczystego. Jako dokumenty, z których powyższe prawo wynika wskazano księgę wieczystą oraz powołano się na przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1222) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt III CZP 122/13.

Organ I instancji postanowieniem z [...] października 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zmianami), dalej P.b., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni, między innymi o załączenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem i ich zgody na realizację inwestycji. Pismem z 13 października 2014r. inwestor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że wobec sprawowania zarządu powierzonego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych może samodzielnie podejmować czynności zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali. Organ I instancji decyzją z [...] października 2014r., na podstawie art. 30 ust. 2 P.b. wniósł sprzeciw do zgłoszenia z uwagi na nieuzupełnienie braków. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie, a w konsekwencji o umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 i ust. 5 P.b. oraz rażące naruszenia art. 6 i art. 7 oraz 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z [...] stycznia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że istotą sporu jest zagadnienie, czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, jest nieograniczony i uprawnia ją do samodzielnego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., bez potrzeby uzyskania zgody współwłaścicieli tej nieruchomości, czy też jest ograniczony w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu warunkiem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. W ocenie organu odwoławczego należy podzielić przyjęty w tym względzie przez organ pierwszej instancji pogląd zgodny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale II OPS 2/12, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni prawa do sprawowania niczym nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną i nie uprawnia spółdzielni do samodzielnego podejmowania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Uwzględniając zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 K.c.), zdaniem organu stwierdzić należy, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 k.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Zdaniem organu odwoławczego nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 tej ustawy poprzez wniesienie decyzji o sprzeciwie po upływie terminu do jej wydania, ponieważ w sprawie zgłoszenia, dla zachowania ustawowego 30-dniowego terminu, konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich nie złożenia, od upływu terminu wyznaczonego postanowieniem). W rozpatrywanej sprawie termin ustawowy nie został przez organ uchybiony, bowiem zgłoszenie złożono 10 września 2014 r., zaś kwestionowane postanowienie doręczono inwestorowi 6 października 2014 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin do uzupełnienia zgłoszenia wskazany w postanowieniu upłynął zaś 13 października 2014 r., a decyzję o sprzeciwie doręczono inwestorowi 29 października 2014 r., tj. również przed upływem ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w B., wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz poprzedzającego ich wydanie postanowienia z [...].10.2014 r. w całości, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu, a więc:

1) naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 P.b. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestor nie przedłożył kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie wskazał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, ani nie załączył świadczeń o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji udzielonej przez współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, co skutkowało również wadliwym wydaniem postanowienia z [...] października 2014r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, podczas gdy wobec sprawowania przez Spółdzielnię w nieruchomościach objętych zgłoszeniem zarządu powierzonego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia jest uprawniona do podejmowania samodzielnie czynności, zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali;

2) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 P.b. poprzez uznanie, iż wniesienie sprzeciwu w formie decyzji nastąpiło w terminie, podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] października 2014r. została wydana po upływie terminu do jej wydania, albowiem samo wydanie postanowienia z dnia [...] października 2014r. do uzupełnienia zgłoszenia, nie przerwało biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i termin ten upłynął z dniem 10 października 2014r.;

3) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 P.b. poprzez przyjęcie, iż skarżąca winna była skorygować podany w zgłoszeniu termin rozpoczęcia robót budowlanych, tj. w treści wniosku uzupełniającego określić nowy termin rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy termin 30-dniowy, określony w tym przepisie jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, zaś w sytuacji gdy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg dopiero później (bądź od daty uzupełnienia zgłoszenia bądź od dnia w którym bezskutecznie upłynął termin do jego uzupełnienia) i brak konieczności korygowania tegoż terminu przez zgłaszającego;

4) rażące naruszenia art. 6 i art. 7 oraz 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez:

• działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uznanie, iż wydanie postanowienia z dnia [...] października 2014r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie sprzeciwu na tej podstawie było prawidłowe, podczas gdy brak było jakichkolwiek podstaw do konieczności legitymowania się przez skarżącą oświadczeniami o wyrażeniu zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, wobec sprawowania przez Spółdzielnię zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,

• uznanie, iż wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji nie nastąpiło po upływie określonego w art. 30 ust. 5 trzydziestodniowego terminu, który upłynął bezskutecznie w dniu 10 października 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną. Wskazał, że ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, sprawa dotycząca wykonania ogrodzenia prowadzona była zgodnie z procedurą przewidzianą dla tego rodzaju robót budowlanych, tj. poprzez dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie miała ocena konieczności wyrażenia zgody na opisaną inwestycję przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż w grę wchodzi zarząd nieruchomością wspólną, której współwłaścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa.

Podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przesądzający, że "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26". W sprawie zakresu zarządu nieruchomością wspólną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 13.11.2012 r. sygn. II OPS 21/12, w której stwierdził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Sąd przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia tej uchwały, w tym między innymi wskazanie, że zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku, to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. Dalej Sąd I instancji wskazał, że to rodzaj robót budowlanych będzie decydował o treści i zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś zakwalifikowanie konkretnych robót do kategorii zwykłych czynności, czy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ocenne. Zgłoszenie nie wszczyna postępowania, które pozwalałoby na dowodzenie istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych m.in., czy mamy do czynienia z robotami o charakterze zwykłego zarządu czy przekraczającymi zwykły zarząd. Przepisy prawa budowlanego liberalizują bowiem wymagania formalnoprawne dla drobnych robót i zamierzeń inwestycyjnych, które z reguły w sposób nietrwały ingerują w wykonywanie prawa własności, zwalniając inwestora z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w związku ze zgłoszeniem takich robót nie prowadzi się postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie występuje możliwość ani potrzeba wobec takiej regulacji dowodzenia różnych okoliczności i dotyczą one zamierzeń nie ingerujących znacząco w wykonywanie prawa własności, można wobec tego przyjąć, że stanowi to wyraźną wskazówkę w podejściu do oceny charakteru czynności podjętej w ramach zgłoszenia, prowadząc do wniosku, że takie roboty nie wiążą się z robotami przekraczającymi zakres zwykłych czynności. Charakter zatem tych robót i zamierzeń, w ocenie Sądu, w oczywisty sposób pozwala na sformułowanie wniosku, że mają one charakter robót objętych kategorią zwykłych czynności. Organ uznał, że jakiekolwiek roboty lub zamierzenia inwestycyjne dokonywane przez spółdzielnię, o ile nie wiążą się ze zwykłą eksploatacją i zarządzaniem nieruchomością wspólną przekraczają zakres zwykłego zarządu, tj., że każda czynność nie związana ze zwykłą eksploatacją i zarządzaniem nieruchomością wspólną stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Takie rozumowanie jest nieuprawnione również na gruncie powołanej uchwały NSA. W katalogu robót budowlanych objętych zgłoszeniem jak i pozwoleniem na budowę mieszczą się roboty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych oraz takie, które nie posiadają takiego charakteru. Nie każda robota związana z eksploatacją lub utrzymaniem nieruchomości jest czynnością zwykłego zarządu. W ramach zwykłych czynności mieszczą się takie, które wiążą się z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości oraz takie, które takiego charakteru nie mają. Są to np. czynności, które nie ingerują trwale w prawo wykonywania własności. Może to dotyczyć także drobnych robót budowlanych, które nie wywołują istotnych zmian w stanie nieruchomości. W takim przypadku stanowią one czynności zwykłego zarządu. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił, jakie są przeszkody do uznania, że budowa ogrodzenia nie służy zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości ani, że taki zakres robót nie spełnia kryterium zwykłych czynności. Wskazał, że ponieważ organ dokonał niewłaściwej oceny faktycznej i prawnej zgłoszonego wniosku, należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Jednocześnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, "w szczególności organ ustali, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, mając na uwadze rodzaj toczącego się postępowania, charakter zamierzenia inwestycyjnego i jego znaczenie dla dbałości o stan nieruchomości zarządzanych przez wnioskodawcę".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w B., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie: art. 30 ust 2 P.b. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy I i II instancji winne były dokonać oceny przez pryzmat charakteru robót, czy zamierzone przez inwestora roboty przekraczały zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i dopiero w zależności od tego ustalenia organ uprawniony byłby do żądania od inwestora wskazania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem oraz załączenia oświadczeń o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji udzielonej przez współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, podczas gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do podejmowania samodzielnie czynności, zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 6 i art. 7 oraz 77 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy wyłącznie z uwagi na fakt, że organy nie wyjaśniły, jakie są przeszkody do uznania, że budowa ogrodzenia nie służy zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości ani, że taki zakres robót nie spełnia kryterium zwykłych czynności, podczas gdy organ nie miał żadnych podstaw do wydania postanowienia z [...] października 2014r., nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie sprzeciwu, albowiem przedłożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zgodne z prawem i brak było jakichkolwiek podstaw do konieczności legitymowania się przez skarżącą oświadczeniami o wyrażeniu zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, wobec sprawowania przez Spółdzielnię zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że choć uchylenie decyzji obu organów było, co do zasady, zgodne z wnioskiem Spółdzielni, to jednak ocena prawna dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może się ostać. Skarżąca konsekwentnie bowiem w toku postępowania przed organami obu instancji, a także przed Sądem wskazywała - i to stanowisko podtrzymuje - że nie jest ona zobowiązana w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do wskazania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, a także załączenia oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, udzielonych przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż w świetle tego przepisu spółdzielnie mieszkaniowe są uprawnione do podejmowania samodzielnie czynności zarówno z zakresu zwykłego zarządu, jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jak to wynika z uchwały SN z 27 marca 2014r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 lutego 2015 r. sygn. akt K 60/13. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012r. sygn. akt II OPS 21/12, Sąd dokonał analizy art. 27 ust. 2 z perspektywy konstytucyjnej i podkreślił, że jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego ze współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. W przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela - a za taki uznał NSA art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - sąd zobligowany jest kierować się dyrektywą in dubio pro libertata. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia współwłaścicieli do udziału w zarządzie rzeczą wspólną była jak najmniejsza. W konsekwencji NSA uznał, że przyjęcie zasady, że spółdzielnia mieszkaniowa może podejmować bez zgody pozostałych współwłaścicieli czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania właścicieli lokali, będących członkami spółdzielni mieszkaniowej, względem właścicieli, którzy nie należą do spółdzielni.

Wnoszący skargę zauważył, że od czasu wydania powyższej uchwały pojawiły się odmienne interpretacje dotyczące art. 27 ust. 2, w tym przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 lutego 2015r. sygn. akt K 60/13, którym Trybunał uznał, że nie narusza wskazanych wzorców kontroli norma wynikająca z art. 27 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w świetle której zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Autor skargi przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku, w tym m.in. ten, w którym podkreślono, że dla właścicieli wyodrębnionych lokali faktyczne skutki zarządzania przez spółdzielnie nieruchomością wspólną do czasu uzyskania przez nich większości będą w rzeczywistości zbliżone do tych, jakie wynikają ze stosowania przepisów ustawy o własności lokali. Nawet bowiem w odniesieniu do czynności przekraczających zwykły zarząd decyzje podejmowane są większością głosów - liczoną według wielkości udziałów. Tak długo zatem, jak udziały spółdzielni będą stanowiły większość w nieruchomości wspólnej, będzie ona mogła wywierać decydujący wpływ zarówno na czynności zwykłego zarządu jak i czynności przekraczające zwykły zarząd. Trybunał podkreślił, że w art. 27 ust. 2 wyłączono reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazał również, że nie ma w nim odesłania do stosowania przepisów kodeksu cywilnego, gdyż wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną w spółdzielniach mieszkaniowych wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej albo stwierdzenia luki prawnej. Nie można natomiast twierdzić, że istnieje luka prawna, skoro brak jest podstaw do twierdzenia, że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Obowiązek spółdzielni zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, nie zdecydował się na wystąpienie z inicjatywą określoną w art. 269 § 1 P.p.s.a., wyraził nadzieję, że skład orzekający NSA rozpoznający niniejszą sprawę uzna, że podjęcie tej procedury jest uzasadnione. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że skoro z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada prawo do podejmowania wszelkich czynności związanych z zarządem nieruchomością, brak było podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] października 2014r., a w konsekwencji jego wydanie nie spowodowało przerwania biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Co za tym idzie decyzja z [...] października 2014 roku wydana została po terminie, z naruszeniem art. 30 ust. 5 P.b.

Ponadto, ponieważ art. 30 ust 5 P.b. jest przepisem adresowanym do organu, to błędem było nałożenie w niniejszej sprawie obowiązku skorygowania przez Spółdzielnię nowego terminu rozpoczęcia robót budowlanych, nie krótszego niż 30 dni od dnia kompletnego uzupełnienia zgłoszenia skoro - wobec braku podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia - termin do wniesienia sprzeciwu przez organ rozpoczął swój bieg 10 września 2014r. i upłynął z 10 października 2014r.

Kończąc autor skargi kasacyjnej zauważył, że co prawda orzecznictwo NSA jednoznacznie wskazuje, że organ prowadzący postępowanie, w ramach art. 77 k.p.a. ma obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, niemniej jednak w niniejszej sprawie żądanie uzupełnienia przez skarżącą zgłoszenia o oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację planowanego zamierzenia udzielone przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, jak i podanie ich szczegółowych danych osobowych i adresowych, nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa i stanowiło naruszenie art. 77 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. Natomiast za rażące naruszenie zarówno art. 6 k.p.a. jak i art. 8 k.p.a., należy zdaniem skarżącej uznać wydanie sprzeciwu po upływie określonego w art. 30 ust. 5 P.b. trzydziestodniowego terminu, który jako termin prawa materialnego, upłynął bezskutecznie 10 października 2014r. i utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Została ona oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. (na datę orzekania przez NSA Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zmianami). Ponieważ zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, za uzasadnione Sąd uznał odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W związku z tym na wstępie zauważyć należy, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015r., a więc podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku oraz po sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej, w sprawie o sygn. II OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny podejmując ją wziął pod uwagę zarówno stanowisko Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku w sprawie K 60/13 jak i treść uchwały NSA sygn. II OPS 2/12. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego w ostatnio wymienionej uchwale, iż zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zarządem rzeczą wspólną, o jakim mowa w art. 199 k.c., i że w związku z tym rozważania o zarządzie zwykłym lub przekraczającym ten zakres w odniesieniu do zarządu powierzonego z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie mają istotnego znaczenia na gruncie Prawa budowlanego. Podtrzymał natomiast stanowisko odnośnie tego, że spółdzielnia mieszkaniowa z mocy art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W związku z uchwałą NSA z 19 października 2015r., za nieaktualne należy uznać te wszystkie rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które odnoszą się do kwestii oceny, czy budowa ogrodzenia, a właściwie jego fragmentu od strony ulicy jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu czy też nie. Zauważyć jednak należy, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia dokonał oceny korzystnej dla inwestora, wskazując, że jego zdaniem takie roboty budowlane, które są wykonywane na podstawie zgłoszenia, które nie ingerują znacząco w wykonywanie prawa własności, nie są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Sąd ten zarzucił także organowi, że nie wskazał on, jakie są przeszkody do uznania, że budowa ogrodzenia nie służy zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości; jako podstawę swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a więc naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym już w tym miejscu zauważyć należy, że zupełnie niezrozumiały jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., skoro Sąd ten ani tego przepisu nie stosował (skoro uchylił decyzje), ani też Spółdzielnia wnosząc skargę z oczywistych powodów nie domagała się jej oddalenia.

Natomiast powracając do kwestii prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że stosownie do powołanej wyżej uchwały z 19 października 2015r. sygn. II OPS 2/15, każdorazowo kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać poprzez kryterium oceny charakteru robot budowlanych – tego, czy wiążą się one z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej czy też nie. Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, jakoby spółdzielnia mieszkaniowa z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zawsze, to jest w odniesieniu do każdej inwestycji miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest niezasadny. Natomiast odnośnie robót polegających na budowie ogrodzenia nieruchomości, pozostającej w zarządzie spółdzielni, a więc inwestycji, co do której organy wniosły sprzeciw w niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, tego typu roboty budowlane mieszczą się w zakresie pojęcia eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Przez pojęcie nieruchomości wspólnej należy rozumieć grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Nieruchomością wspólną nie są więc tylko lokale stanowiące odrębną własność. Zdaniem składu orzekającego, budowa ogrodzenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym ma na celu zabezpieczenie tego budynku i innych urządzeń wspólnych na niej się znajdujących, chociażby przed ich niszczeniem przez osoby trzecie, tak więc niewątpliwie inwestycja ta służy prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Co za tym idzie Spółdzielni przysługiwało w tej sprawie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b. Takie też stanowisko w zasadzie wyraził Sąd I instancji. Natomiast za błędne i nieaktualne uznać należy zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy i konieczności ustalania przez organ, czy rodzaj zgłoszonych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też zarząd ten przekracza. Uchylenie bowiem decyzji organów obu instancji i uznanie w ten sposób niezasadności wniesionego sprzeciwu będzie musiało skutkować koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego.

Przechodząc do zarzutów zakwalifikowanych przez autora skargi jako naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 8 k.p.a. "poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz uchylenie decyzji wyłącznie z uwagi na fakt, iż organ nie wyjaśnił, jakie są przeszkody do uznania, że budowa ogrodzenia nie służy zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości, ani że taki zakres robót nie spełnia kryterium zwykłych czynności, podczas, gdy organ nie miał żądnych podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] października 2014r., a następnie decyzji w przedmiocie sprzeciwu..." jest niezrozumiałe. Ani bowiem WSA nie ustalił, że skarżąca nie przedłożyła kompletnej dokumentacji, ani też nie dokonywał oceny postanowienia z [...] października 2014r., skupiając się na kwestii przysługiwania Spółdzielni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – budowę ogrodzenia. W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej ewentualnie mógłby zarzucić naruszenie art. 141 P.p.s.a. w zakresie braku odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi. Taki jednak zarzut nie został sformułowany, a zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.

Z zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia tego zarzutu zdaje się wynikać, że faktycznie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez organ art. 30 ust. 2 P.b., polegające na wezwaniu jej do uzupełnienia zgłoszenia. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 6 i 8 k.p.a., którego autor skargi upatruje w tym, że organ nie powinien wydać sprzeciwu po upływie terminu z art. 30 ust. 5, faktycznie jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 5 P.b. Odnosząc się do tak rozumianych zarzutów stwierdzić należy, że przesądzenie kwestii, że Spółdzielni przysługiwało w tej sprawie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje koniecznością uznania, że z naruszeniem art. 30 ust. 2 P.b. organ wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia zgłoszenia oraz, że organ I instancji wydał sprzeciw z naruszeniem wynikającego z art. 30 ust. 5 P.b. 30-dniowego terminu.

W tym miejscu ponownie jednak przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje organów obu instancji, uznając za wystarczające zakwestionowanie dokonanej przez organ oceny charakteru zamierzonych robót budowlanych. W konsekwencji wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, o czym była już mowa wcześniej, odpowiada prawu. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.