Wyrok z dnia 2017-10-26 sygn. IV SA/Po 676/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi E.W., R.W., J.M., Z.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących E.W. i R.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz J.M. i Z.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] Wójt Gminy W. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w Gminie S. w obrębie geodezyjnym Łuszczewo, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna [...], dla której w Sądzie Rejonowym w K. prowadzona jest Księga Wieczysta Nr [...] z nieruchomościami do niej przyległymi, oznaczonymi numerami działek:

1) [...] położoną w obrębie geodezyjnym Ł. , stanowiącą współwłasność E. i R. W., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta Nr KW KN1 [...] [...];

2) [...] położoną w obrębie geodezyjnym Ł. , stanowiącą własność A. Ł., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta Nr KW [...];

3) [...] położoną w obrębie geodezyjnym Łuszczewo, stanowiącą współwłasność J. i Z. M., dla której nie jest prowadzona księga wieczysta;

4) [...] położoną w obrębie geodezyjnym Łuszczewo, stanowiącą własność A. O., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta Nr KW [...];

5) [...] położoną w obrębie geodezyjnym Ł. , stanowiącą własność Skarbu Państwa Starosta K., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta Nr KW [...];

według granic wytyczonych zgodnie z protokołem granicznym załączonym do operatu rozgraniczeniowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2017 r. Nr pracy geodezyjnej [...]

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku , Nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu):

I ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł.

II Kosztami, o których mowa w pkt. I obciążył strony:

1. J. M. zam. [...], [...] S.

2. E. W. zam. [...], [...] S.

3. R. W. zam. [...], [...] S.

4. J. M. zam. [...], [...] S.

5. Z. M. zam. [...], [...] S.

6. A. O. zam. ul. [...], [...] S.

7. Skarb Państwa Starostę K. , ul. [...], [...] K.

III Zobowiązał strony do pokrycia kosztów w wysokości:

1. J. M. zam. [...], [...] S. - [...] zł

2. E. i R. W. zam. [...], [...] S. - [...] zł

3. J. i Z. M. zam[...], [...] S. - [...] zł

4. A. O. zam. ul. [...], [...] S. — [...] zł

5. Skarb Państwa Starostę Konińskiego, ul. [...], [...] K. - [...] zł.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. J. M. złożyła wniosek o rozgraniczenie działki będącej jej własnością oznaczoną nr ewidencyjnym [...] położoną w obrębie geodezyjnym Ł. gm. S. z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr działek [...], [...], [...], 216 i 247 położonymi w obrębie geodezyjnym Łuszczewo gm. S.. Wójt wyjaśnił również, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] został wyznaczony do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Wójt wyjaśnił, że w dniu [...] września 2016 r. została podpisana umowa zlecenia na przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych za kwotę [...]zł brutto oraz R. G. został upoważniony przez Wójta do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych na gruncie. Łączny koszt przeprowadzenia czynności na gruncie wyniósł zgodnie z umową z biurem geodezyjnym [...] zł. Na powyższą kwotę składały się: - koszt Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, koszt zakupu znaków granicznych, koszty dojazdów i czas pracy związany z dokonaniem rozgraniczenia nieruchomości, opracowaniem dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości i przekazaniem jej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ponieważ czynności te były dokonywane nie z urzędu, lecz na wniosek strony Wójt uznał, że koszty te powinny zostać pokryte przez strony postępowania tj. osoby będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, w stosunku do których ustalano przebieg granic i stabilizowano punkty graniczne. Z kosztów została zwolniona A. Ł., ponieważ granica jej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] z granicą działki nr [...] była na gruncie użytkowana zgodnie z wcześniej ustalonymi punktami granicznymi. W stosunku do granicy działki [...] z działką oznaczoną nr [...] na podstawie dostępnych dokumentów odszukano położenie wcześniej ustalonych punktów granicznych a granica po wskazaniu została przez strony przyjęta, jednak w tym przypadku punkty graniczne były ponownie stabilizowane, a granica w użytkowaniu była przesunięta w stosunku do jej właściwego położenia. W związku z powyższym postanowiono obciążyć kosztami również E. i R. W..

Wójt wyjaśnił, ze strony postępowania obciążono kosztami w równych częściach w odniesieniu do nieruchomości rozgraniczanej i do granic z nieruchomościami sąsiednimi albowiem skutki rozgraniczenia rozciągają się na wszystkie sąsiednie nieruchomości oraz wszyscy właściciele gruntów sąsiednich mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych.

Zażalenie na ww. postanowienie Wójta złożyli E. W., R. W., J. M., Z. M. podnosząc, że organ I instancji nie poinformował ich o przysługujących uprawnieniach i zasadach dotyczących przedmiotu zaskarżenia. Naruszono tym podstawowe zasady postępowania wskazane w art. 7, 8, 10 k.p.a. W ich ocenie wszystkie koszty w tym postępowaniu wynikły z winy wnioskodawczyni. W toku postępowania dokonano ustalenia granic działki [...]. Ustalono jej wszystkie 4 punkty graniczne. Dla pozostałych nieruchomości ustalono jedynie po jednym punkcie granicznym. Pozostali uczestnicy postępowania - poza wnioskodawczynią - nie kwestionowali ani dotychczasowego stanu posiadania ani granic prawnych. Nie sposób zatem przyjąć aby uczestnicy postępowania w ogóle mieli jakiegokolwiek interesu prawnego czy potrzeby udziału w tym postępowaniu, zwłaszcza w zakresie ponoszenia jego kosztów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. nr SKO-GG-4100/2932/2017 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w Kodeksie cywilnym brak jest przepisu prawa uprawniającego organ administracji publicznej do orzekania, w decyzji o rozgraniczeniu, o rozliczeniu kosztów postępowania, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Tak więc kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztów czynności geodety, może być rozważona jedynie w ramach art. 264 § 1 k.p.a.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Skoro zatem, jak wynika z art. 152 - 153 k.c., postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Kolegium przyjęło wiec stanowisko, że zarówno w stadium administracyjnym jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych

Jak ustaliło Kolegium postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości wszczęte zostało na wniosek J. M. dotyczący rozgraniczenia działki będącej jej własnością, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] , położoną w Ł. z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek: [...], [...], [...], [...] i [...] położonymi w obrębie geodezyjnym Ł. . Ponieważ czynności związane z rozgraniczeniem nieruchomości dokonywane były nie z urzędu lecz na wniosek strony organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii przepisami ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązał do ich pokrycia strony postępowania w osobach: J. M., E. W., R. W., J. M., Z. M., A. O. oraz Skarb Państwa - Starosta K. . Z kosztów postępowania zwolniona została A. Ł., ponieważ granica jej nieruchomości , oznaczonej numerem geod. [...] z granicą działki nr [...] była na gruncie użytkowana zgodnie z wcześniej ustalonymi punktami granicznymi. W stosunku do pozostałych nieruchomości ustalono przebieg granic i stabilizowano punkty graniczne. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte i dokonano rozgraniczenia to niewątpliwie było to działanie w interesie wszystkich stron postępowania , które dzięki rozgraniczeniu mają pewność co do granic swojej nieruchomości i dzięki temu mogą np. skutecznie taką nieruchomością dysponować . Tym samym skoro rozgraniczenie pomiędzy działkami jest w interesie właścicieli takich działek, to w ocenie kolegium powinni oni także uczestniczyć w kosztach tego rozgraniczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. W. i R. W. zarzucili postanowieniu naruszenie:

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wójt Gminy W. właściwie przeniósł obciążenie kosztami postępowania z organu na strony,

- art. 262 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wójt Gminy W. właściwie przeniósł obciążenie kosztami postępowania z organu na strony,

- art. 152-153 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie do rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego,

- naruszenie przepisów art. 100, art. 101, art. 102, art. 105 § 1 zd. 2 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące obciążeniem skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że nie są zainteresowani rozgraniczaniem działek, a co za tym idzie - nie powinni być obciążani kosztami powstałymi z tego tytułu. W sytuacji, gdy jedynie jedna z osób jest zainteresowana rozstrzygnięciem, obciążanie pozostałych stron kosztami postępowania, przy argumentacji, że także one osiągnęły korzyść z wyników rozgraniczenia, jest bezpodstawne. W takiej bowiem sytuacji organ I instancji powinien wziąć na siebie koszty wykraczające poza obciążenie wnioskodawczyni. Jeżeli bowiem w sprawie znajdują, zdaniem SKO, odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. w zakresie rozliczania kosztów rozgraniczenia, to powinny znaleźć też zastosowanie przepisy k.p.c. co do obciążania stron kosztami. W takim bowiem przypadku art. 262 k.p.a nie może mieć zastosowania, a powinno się stosować przepisy art. 100-101 k.p.c., a szczególnie art. 102 k.p.c.

Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 676/17

Skargę o identycznej treści na postanowienie Kolegium złożyli też J. M. i Z. M.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 676/17.

W dniu dnia 22 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt

IV SA/Po 676/17 i IV SA/Po 677/17 i prowadzić je dalej pod sygn. akt

IV SA/Po 676/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazano.

Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę, a organ. Jak wynika z tych przepisów stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie.

Spór w rozpoznawanej sprawie co do zasady sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), czy też tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zagadnienie to było przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Na tle tych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 grudnia 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 5/06), w tezie której wskazano, że "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Wprawdzie użyty w tezie uchwały zwrot "może obciążyć kosztami" może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego, niemniej jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uzasadnienie omawianej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca nie pozwolił organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. NSA stwierdził w uchwale, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie.

Tym samym organ określający koszty postępowania rozgraniczeniowego nie posiad jakiejkolwiek dowolności czy swobody, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. W konsekwencji Sąd jako niezasadne uznał zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania możliwości obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego inne strony, aniżeli wnioskodawcę tego postępowania.

Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z innych powodów niż podniesiono w skardze. Pomimo przedstawienia prawidłowej argumentacji dotyczącej ponoszenia kosztów postępowania przez wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji uznając, że z kosztów tych zwolniona powinna zostać A. Ł., ponieważ granica jej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] z granicą działki nr [...] była użytkowana zgodnie z wcześniej ustalonymi punktami granicznymi. Stanowisko takie pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z przedstawioną powyżej wykładnią art. 152 k.c. Skoro bowiem koszty te powinny zostać poniesione przez wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego, bez względu na sposób zakończenia tego postępowania, to w ocenie Sądu brak było jakichkolwiek podstaw, aby z kosztów tych zwolnić A. Ł.. Przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 152 k.c. zobowiązywała organ do obciążenia kosztami postępowania wszystkich jego uczestników jednakowy sposób. Tego jednak organ nie uczynił. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Prowadząc ponownie postepowanie organ obowiązany będzie do zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. W. i R. W. oraz J. M. i Z. M. po 200 zł. Kwota ta stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.