Wyrok z dnia 2017-11-09 sygn. II GSK 143/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 401/15 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawców majątkowych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 401/15 oddalił w całości skargę M. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawców majątkowych.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. M. W. złożyła skargę na rzeczoznawców majątkowych: M. P. i L. W., którzy w lipcu 1999 r. sporządzili operat szacunkowy nieruchomości położonej przy ul. P. [...] i [...] w L., J. P., który w styczniu 2003 r. sporządził operat szacunkowy tej nieruchomości oraz M. S. i P. H., którzy w lutym 2008 r. sporządzili operat szacunkowy tej nieruchomości. Jako dowód wskazujący na nieprawidłowości w wykonywaniu czynności zawodowych skarżąca przedstawiła dokonaną przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. "Ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego" z dnia [...] września 2013 r., w której stwierdzono, że ww. operaty szacunkowe nie mogą być wykorzystane do celu w jakim zostały sporządzone i zostały ocenione negatywnie.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Minister wyjaśnił, że z uwagi na upływ 3 lat od daty wykonania zakwestionowanych czynności zawodowych nie jest możliwe wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec ww. rzeczoznawców majątkowych.

Skargę na nierzetelne rozpatrzenie sprawy przez organ złożyła M. W. i wniosła o wyjaśnienie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej ze względu na upływ 3-letniego terminu na złożenie skargi, podczas gdy Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. w dniu [...] września 2013 r. sporządziło "Ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego". 

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Minister przedstawił szczegółowe wyjaśnienia dotyczące kwestii dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie braku podstaw do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec ww. rzeczoznawców majątkowych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. W. ponownie wniosła o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec wskazanych rzeczoznawców majątkowych podnosząc, że art. 194 ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; powoływanej dalej jako: u.g.n.), wprowadzony na mocy art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), obowiązuje od dnia 1 stycznia 2008 r. Zdaniem wnioskodawczyni, przepisy przejściowe nie przewidywały stosowania nowej ustawy do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jej wejścia w życie i w związku z tym niedopuszczalne jest stosowanie nowych przepisów do stanów i zdarzeń ukształtowanych pod rządami przepisów dotychczasowych, ponieważ naruszałoby to zasadę niedziałania prawa wstecz.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawców majątkowych: M. P., L. W., J. P., M. S. oraz P. H., stwierdzając brak podstaw prawnych do wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 194 ust. 1c u.g.n.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. W., domagając się uchylenia powyższego postanowienia. Zdaniem wnioskującej, ustalenia organu są błędne, ponieważ ocena prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego została zlecona przez Prokuraturę w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Ocena ta została podpisana przez dwóch rzeczoznawców majątkowych, którzy nie są biegłymi sądowymi – J. C. i T. J., a tym samym, że rzeczoznawcy ci naruszyli przepisy prawa. Wskazała nadto, że odpowiedzialność rzeczoznawcy majątkowego można rozważać w trzech aspektach: jako odpowiedzialność cywilną, karną oraz zawodową, które to odpowiedzialności wzajemnie się nakładają.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, ponownie rozpoznając sprawę, utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ, powołując się na treść art. 194 ust. 1c u.g.n., stwierdził, że nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Minister podniósł, że operaty szacunkowe nieruchomości sporządzone zostały przez wskazanych rzeczoznawców w lipcu 1999 r., w styczniu 2003 r. oraz w lutym 2008 r. Czynności szacowania wykonane przez powyższych rzeczoznawców majątkowych zostały zakwestionowane przez M. W. po raz pierwszy w piśmie, które wpłynęło do organu [...] listopada 2013 r., tj. po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. od daty sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do twierdzenia, że rzeczoznawcy majątkowi J. C. i T. J. naruszyli przepisy prawa przy wykonywaniu oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych na zlecenie Prokuratury organ stwierdził, że kwestia odpowiedzialności zawodowej tych rzeczoznawców majątkowych nie była objęta postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Ponadto wskazał, że czynności polegające na ocenie prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych nie są wymienione w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n. wobec czego nie mogą stanowić podstawy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W odniesieniu do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stwierdził zaś, że może jej dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, przy czym przepisy dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie przewidują okresu przedawnienia, w odróżnieniu od przepisów regulujących odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdziła, że stanowisko organu jest sprzeczne z uzasadnieniem do zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła ustęp 3 i 3a do art. 174. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością rzeczoznawców za sporządzanie innych ocen i analiz. Odnosząc się zaś do powołanego przez organ art. 194 ust. 1c u.g.n., skarżąca uznała, że rzeczoznawcy majątkowi J. C. i T. J. nie mogli dokonać oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych, ponieważ upłynęło 3 lata od zaistnienia faktów. Zdaniem strony, skoro tego dokonali powinni ponieść odpowiedzialność zawodową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy, jak i w zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa. WSA wskazał, że wyjaśnione zostały motywy rozstrzygnięcia i argumentacja ta jest wyczerpująca.

Sąd przywołał treść art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i podkreślił, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Wyjaśnił, że "inne uzasadnione przyczyny", to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, czyli: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne). W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej zachodzi sytuacja określona w punkcie e).

Wskazując na treść art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n. WSA stwierdził, że wszczęcie postępowania następuje zwykle na skutek donosów i skarg na danego rzeczoznawcę majątkowego. Zważywszy na to, że postępowanie wszczynane jest z urzędu, minister nie jest związany donosem, skargą, wnioskiem lub pismem osoby twierdzącej, że doszło do naruszenia przez rzeczoznawcę przepisów stanowiących podstawę odpowiedzialności zawodowej. Organ na podstawie uzyskanych informacji może ale nie musi, wszczynać postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, za wyjątkiem skargi złożonej przez sąd, która zobowiązuje do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Sąd podkreślił, że osoba, która złożyła skargę na rzeczoznawcę majątkowego, nie staje się stroną postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Mając na uwadze treść art. 28 k.p.a., WSA stwierdził, że osoba ta nie ma opartego na konkretnym przepisie prawa interesu lub obowiązku (interesu prawnego), uzasadniającego jej uczestniczenie w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

WSA wskazał, że wraz z dodaniem do art. 194 u.g.n. ustępu 1c począwszy od 22 października 2007 r., do postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wprowadzono przedawnienie karalności, sprowadzające się do jej uchylenia z upływem określonego czasu. Sąd podkreślił, że przedawnienie wpływa jedynie na możliwość wszczęcia postępowania. Upływ trzyletniego terminu, licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jednakże już po wszczęciu postępowania nie ma wpływu na jego dalszy bieg. Za dzień wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej należy uznać dzień zawiadomienia rzeczoznawcy majątkowego, którego postępowanie dotyczy, a nie dzień otrzymania skargi na czynności rzeczoznawcy, także w przypadku gdy skarga składana jest przez sąd.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż operaty szacunkowe określonej na wstępie nieruchomości sporządzone zostały: w lipcu 1999 r. przez M. P. i L. W., w styczniu 2003 r. przez J. P. oraz w lutym 2008 r. przez M. S. i P. H. Skarżąca czynności szacowania wykonane przez tych rzeczoznawców majątkowych zakwestionowała po raz pierwszy w piśmie, które wpłynęło do organu [...] listopada 2013 r., a zatem po upływie 3 lat, licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. daty sporządzenia operatu szacunkowego.

W świetle przedstawionych okoliczności WSA uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa. Organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłową podstawę prawną i nie naruszył zarzuconych przepisów, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną wniosła M. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

A. prawa materialnego, tj.:

- art. 194 ust. 1c ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na nietrafnym przyjęciu, iż należy uznać, że skoro minęło więcej niż 3 lata od sporządzenia przez biegłych M. P., L. W., J. P., M. S. i P. H. operatów szacunkowych, to nie należy wszczynać postępowania z tytułu ich odpowiedzialności zawodowej - gdy tymczasem niedopuszczalne było zatasowanie w sprawie tego przepisu, albowiem jako przepis wprowadzony później niż przewinienia ww. osób, nie mógł on mieć zatasowania zgodnie z zasadą "niedziałania prawa wstecz" (potwierdza to ugruntowane orzecznictwo: m.in. w wyroku NSA o sygn. akt I SA 2151/01 z dnia 14.03.2003 r. wskazuje się, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.) nie było postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie orzekały w nim organa administracji. Należy wobec tego przyjąć, że jeżeli przepisy przejściowe nie przewidują, czy nie nakazują wprost stosowania przepisów nowej ustawy, tj. art. 178 w zw. z art. 194 u.g.n. do zdarzeń jakie miały miejsce przed dniem jej wejścia w życie, to nie jest dopuszczalne zastosowanie nowych przepisów do stanów prawnych i faktycznych ukształtowanych pod rządami przepisów dotychczasowych. Jak z powyższego wynika, złamana została zasada lex retro non agit;

- art. 194 ust. 1c ust. 1 u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu, który to - nawet jeżeliby teoretycznie przyjąć iż mógłby on być zastosowany do uchybień ww. biegłych - winien być stosowany z przyjęciem, iż okres 3 lat winien być liczony od dnia uzyskania przez skarżącą M. W. Oceny Prawidłowości dokonanej przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L.

B. przepisów postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to następujących przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w sprawie jako oczywiste jawiło się to, iż decyzja Ministra Infrastruktury Rozwoju została wydana z następującymi uchybieniami przepisom k.p.a.:

1. zaskarżona decyzja została wydana w określonym kształcie, pomimo faktu, iż zarzuty skarżącej nie powinny pozostać bez rozpoznania pod hasłem "skoro upłynęły trzy lata to i tak nie będzie wszczynane postępowanie"; WSA na tej zasadzie a limine zaniechał wglądu w istotę sprawy; skarżąca niewątpliwie dowiodła poprzez przedstawianie Oceny Prawidłowości dokonanej przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. tego, iż ze strony ww. biegłych nastąpiły uchybienia - tymczasem skoro skarżąca dostarczyła ekspertyzę miażdżąco przekonywującą o uchybieniach biegłych, to nie mogły organy administracji przejść nad tym faktem obojętnie;

2. Stanowisko MiR zostało utrzymane przez WSA w Warszawie pomimo, że jest ono efektem uchybienia polegającym na tym, iż WSA nie oceniło wszechstronnie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3. WSA wydając zaskarżone orzeczenie utrzymało w mocy decyzję MiR pomimo, iż postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i całościowy, albowiem organ nie uwzględnił drastycznej wadliwości opinii ww. biegłych pomimo stwierdzenia tego w ocenie prawidłowości dokonanej przez podmiot rangi Regionalnej.

4. Wyrok WSA nie uwzględnił tego, że decyzja MiR została wydana z bezpodstawnym zaniechaniem sporządzenia uzasadnienia które zawierałoby wszystkie niezbędne elementy. O tyle bowiem, o ile autorzy decyzji w MIR szeroko opisują wywody uczestniczki, kopiując je wprost do treści "Uzasadnienia", to już zaniechano wykazania w uzasadnieniu z jakichż powodów odmówiono relewantności tym wszystkim podnoszonym przez skarżącą okolicznościom oraz faktom przywoływanym w ocenie Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, które czyniłyby zasadnym żądania skarżącej wobec organów administracji. Autorzy uzasadnień decyzji zamiast wskazać dlaczegóż wg nich argumenty skarżącej nie uzasadniają uznania jej żądań pominęli w zupełności merytoryczną zawartość ww. Oceny prawidłowości dokonanej przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych.

W tym zakresie kasatorka wskazała, że takie działania organów, które WSA uznał za poprawne stoją w rażącej sprzeczności z art. 6 i 9 k.p.a.

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121, art. 124 i art. 126 o.p., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w sprawie jako oczywiste jawiło się to, iż decyzja MiR:

- została wydana ze zignorowaniem okoliczności, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ww. rzeczoznawców majątkowych pod rządami ustawy dania 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.) nie było postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie orzekały w nim organa administracji, to należy wobec tego przyjąć, że jeżeli przepisy przejściowe nie przewidują, czy nie nakazują wprost stosowania przepisów nowej ustawy tj. art. 194 u.g.n. do zdarzeń jakie miały miejsce przed dniem jej wejścia w życie, to nie jest dopuszczalne zastosowanie nowych przepisów do stanów prawnych i faktycznych ukształtowanych pod rządami przepisów dotychczasowych.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych.

Odnosząc się do podstawowego w tej sprawie zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1c u.g.n. polegające na nietrafnym przyjęciu, iż należy uznać, że skoro minęło więcej niż 3 lata od sporządzenia operatów szacunkowych, to nie należy wszczynać postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców, gdy niedopuszczalne było zastosowanie w sprawie tego przepisu, ponieważ "jako przepis wprowadzony później niż przewinienia ww. osób, nie mógł on mieć zastosowania zgodnie z zasadą "niedziałania prawa wstecz", należy zauważyć, iż w świetle art. 194 ust. 1c u.g.n. nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Jak trafnie uznano w orzecznictwie NSA jeżeli asumptem do wystąpienia ze skargą było zakwestionowanie czynności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jaką jest sporządzenie na zlecenie operatu szacunkowego, to należy przyjąć, iż okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej jest właśnie sporządzenie przedmiotowego operatu szacunkowego (wyrok NSA z dnia 19.10.2017 r., sygn. akt II GSK 1700/17, dotychczas niepublikowany). Skoro z akt sprawy wynika, że operaty szacunkowe nieruchomości położonej przy ul. P. [...] i [...] w L. sporządzone zostały: w lipcu 1999 r. przez M. P. i L. W., w styczniu 2003 r. przez J. P. oraz w lutym 2008 r. przez M. S. i P. H., to nie ma wątpliwości, że zakwestionowanie po raz pierwszy tych operatów w piśmie, które wpłynęło do organu [...] listopada 2013 r., nastąpiło już po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. daty sporządzenia operatu szacunkowego. Powoduje to, że zarówno stanowisko organu administracji, jak i sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe, ponieważ zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych (w tym nakładanych w ramach postępowań dotyczących odpowiedzialności zawodowej), można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" (czyli np. sankcji zawieszenia prawa wykonywania określonego zawodu, "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej (w tym odpowiedzialności zawodowej) weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zarzuty procesowe sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 9 k.p.a, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a., a także art. 121, art. 124 i art. 126 Ordynacji Podatkowej. Zarzuty te kasator połączył jednak z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazując na niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał jednak kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby być zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Odnosząc się, mimo to, do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wydając zaskarżone do sądu postanowienie organ w ogóle nie stosował przepisów Ordynacji podatkowej. Tym samym prawidłowość kwestii zastosowania przez organ art. 121, art. 124 i art. 126 Ordynacji Podatkowej nie mogła być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Nie ma więc podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutów w tym zakresie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.