Wyrok z dnia 2017-12-21 sygn. II SA/Ke 790/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] r. znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko G. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej powoływanej jako "ustawa"), świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Z kolei z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu.

Organ II instancji przywołał brzmienie przepisów art. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 3 pkt 1 lit. a i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy oraz podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. K. w 2014 r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w łącznej wysokości 1.329,90 zł. Powołując się z kolei na art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, Kolegium wyjaśniło, że akta sprawy wskazują, iż wnioskodawczyni nie odbywa już stażu z Urzędu Pracy. Dochód z tego źródła w wysokości 1.329,90 zł nie został więc uwzględniony przez organ I instancji przy obliczaniu dochodu rodziny, gdyż w świetle ww. przepisu jest to dochód utracony. Ponadto w roku kalendarzowym 2014 strona uzyskała dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu otrzymanych alimentów na rzecz dziecka w wysokości 9.600 zł. Zatem, w opinii Kolegium, miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego wyniósł 800,00 zł (tj. 9.600,00 zł: 12 miesięcy).

Następnie organ II instancji zauważył, że w myśl art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni została w dniu 23 lutego 2015 r. zatrudniona w [...] s.c. w Kielcach i uzyskała wynagrodzenie za pierwszy miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. marzec 2015 r. w wysokości 1.174,91 zł netto. Mając więc na uwadze art. 7 ust. 3 ustawy, dochód uzyskany w miesiącu marcu 2015 r. wliczono do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. W konsekwencji ustalono, że miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego wyniósł 1.974,91 zł (800 zł + 1.174,91 zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 987,46 zł (1.974,91 zł : 2 osoby), który przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do treści odwołania dotyczącej nieprawidłowego doliczenia do dochodów rodziny z 2014 r. dochodu uzyskanego w miesiącu marcu 2015 r., Kolegium podniosło, że podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 r. stanowią dochody z 2014 r., z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował najpierw przepisy o utracie dochodu, a następnie art. 7 ust. 3 ustawy, doliczając do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. dochód uzyskany po roku bazowym 2014 tj. za miesiąc marzec 2015 r.

W konsekwencji obliczony w ten sposób miesięczny dochód rodziny organ zasadnie podzielił przez liczbę osób w rodzinie wnioskodawczyni.

Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze art. 2 pkt 19 ustawy, brak jest podstaw prawnych do uznania zmniejszenia wynagrodzenia za dochód utracony. Przepis ten w sposób enumeratywny wymienia bowiem powody utraty dochodu.

W opinii Kolegium, okoliczności kwalifikowane jako dochód utracony zostały przez ustawodawcę wymienione w zamkniętym katalogu, a zatem dokonywanie rozszerzającej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy nie znajduje uzasadnienia prawnego, na dowód czego organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślił, że również WSA w Kielcach (w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 670/15) zajął jednoznaczne stanowisko w zakresie wykładni pojęcia "utrata dochodu", o którym mowa w art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdzie wskazał, że art. 2 pkt 17 w sposób enumeratywny wymienia powody utraty dochodu. Wykładnia ta choć, jak wyjaśnił organ odwoławczy, zapadła na kanwie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z uwagi na tożsamość brzmienia art. 2 pkt 19 ustawy ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym wyliczenie w art. 2 pkt 19 ustawy w punktach od "a" do "j" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu nie jest przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Zatem zmniejszenie wynagrodzenia przy trwającym zatrudnieniu nie daje podstaw do utraty dochodu. Ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając w tym zakresie uznania administracyjnego, a w przypadku pierwszego dziecka, uzależnił prawo do tego świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje M. K., zarzuciła:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, skutkujące nieprawidłowym obliczeniem kryterium dochodowego i błędnym przyjęciu, że miesięczny dochód rodziny po przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego, gdy tymczasem rzeczywisty dochód był niższy,

- obrazę art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie złożonych wraz z wnioskiem dokumentów w postaci zaświadczeń o zarobkach oraz PIT za 2015 r., przez co nie uwzględniono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko oraz wypłatę należnego świadczenia od daty złożenia wniosku wraz z ustawowymi odsetkami, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z deklaracji podatkowej PIT za 2015 r. oraz zaświadczeń o zarobkach, które znajdują się w aktach sprawy.

Wnosząca skargę zwróciła uwagę, że wraz z wnioskiem złożyła deklarację podatkową PIT za rok 2015 r. oraz zaświadczenia od pracodawcy o zarobkach, które wskazują jednoznacznie, że po zaliczeniu do dochodu rodziny za 2014 r. faktycznie uzyskanych przez nią dochodów w 2015 r. i ich podziale na 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, dochód rodziny po przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł, a w konsekwencji przysługuje jej świadczenie wychowawcze na dziecko.

Skarżąca wskazała, że celem wprowadzenia w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jako roku bazowego 2014 r. było ułatwienie składania wniosków przez osoby, które do marca 2016 r. nie zdążyły złożyć deklaracji podatkowych za 2015 r., w treści uzasadnienia projektu wskazano wprost, że: "ustalając prawo na ww. pierwszy okres, brany ma być pod uwagę dochód rodziny z 2014 r. (oczywiście w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko). Regulacja ta podyktowana jest faktem, że rzeczywista wysokość dochodu rodziny za rok 2015 znana będzie dopiero pod koniec sierpnia 2016 r. Do tej daty bowiem organy podatkowe mają czas do rozliczenia zeznań podatkowych". Skarżąca dodała, że złożyła rozliczenie podatkowe za rok 2015 wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia i organowi była znana rzeczywista wysokość jej dochodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 898/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej błędnie został zastosowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy zamiast art. 7 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ sprawa dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jest rok 2015 r. W tym też 2015 roku skarżąca, podejmując zatrudnienie w miesiącu lutym, uzyskała dochód. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy organ powinien więc ustalić wysokość dochodu uzyskanego poprzez podzielenie osiągniętego w 2015 r. przez skarżącą dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. Sąd zauważył, że organ dysponował deklaracją podatkową PIT za 2015 r. Tymczasem organ zastosował art. 7 ust. 3 ustawy, który mówi o uzyskaniu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie przepis ten miałby więc zastosowanie wówczas, gdyby skarżąca podjęła zatrudnienie dopiero w 2016 r. (lub 2017). Tymczasem w 2016 r. skarżąca jedynie kontynuowała pracę podjętą w 2015 r. na pół etatu. Organy natomiast dochód uzyskany obliczyły przy zastosowaniu art. 7 ust. 3 ustawy i uwzględnieniu tylko wysokości wynagrodzenia otrzymanego przez skarżącą w miesiącu marcu 2015 r. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w marcu 2015 r. skarżąca była zatrudniona na cały etat, zaś poczynając od maja 2015 r. była i jest nadal zatrudniona tylko na pół etatu. Dodatkowo więc można uznać, że jeszcze w 2015 r. doszło do utraty dochodu polegającej na utracie zatrudnienia w połowie etatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 795/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd II instancji uwzględnił zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), wyjaśniając, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, iż świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres trwający od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został dla pierwszego okresu świadczeniowego w art. 48 ustawy, stanowiącym w ust. 1, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. oraz, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2). W powołanym art. 48 ww. ustawy, ustawodawca nie ustanowił zatem żadnych dalszych wyjątków co do ustalenia dochodu, jak również co do innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku 2014. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przewidują wyjątków odnośnie ustalenia dochodu, które należy oceniać w kontekście roku 2014. Organy właściwie zatem w sprawie przyjęły dochód rodziny osiągnięty w 2014.

Jako przedwczesne natomiast - wobec nieprawidłowego przyjęcia dochodu rodziny skarżącej w 2015 roku - Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty odnośnie wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dopiero bowiem przyjęcie dochodu rodziny skarżącej z roku 2014 skutkować będzie, jak wskazał Sąd kasacyjny, właściwym zastosowaniem przepisów o dochodzie uzyskanym lub dochodzie utraconym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, w myśl art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniając brzmienie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, w brzmieniu obowiązującym na okres, którego dotyczy wniosek, powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy państwa") oraz wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 4 października 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dla skarżącej w niniejszej sprawie, jest rok kalendarzowy 2014. Nie było jednocześnie kwestionowane przez strony, że wnioskodawczyni w 2014 r. pobierała alimenty na rzecz dziecka G. K. i uzyskała z tego tytułu dochód roczny łącznie w kwocie 9.600 zł.

Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, w dniu 23 lutego 2015 r. M. K. podjęła zatrudnienie na mocy umowy na okres próbny zawartej od dnia 23 lutego 2015 r. do dnia 23 maja 2017 r. w [...] s.c. w Kielcach z wynagrodzeniem w kwocie 1750 zł miesięcznie (k. 24 akt administracyjnych), stąd za pierwszy miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. marzec 2015 r. uzyskała, jak ustaliły organy, wynagrodzenie w wysokości 1174,91 zł netto. Następnie od dnia 24 maja 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. skarżąca kontynuowała zatrudnienie u wskazanego pracodawcy na zasadzie umowy o pracę na czas określony, na pół etatu, z wynagrodzeniem w wysokości 875 zł miesięcznie (k. 26 akt administracyjnych).

Z kolei od dnia 1 stycznia 2016 r. skarżąca zawarła z ww. pracodawcą kolejną umowę o pracę – na czas nieokreślony – w wymiarze pół etatu, z wynagrodzeniem za pracę w wysokości 925 zł (k. 29 akt administracyjnych).

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie była więc ocena prawidłowości wyliczenia przez organy wysokości dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę celem ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu, przy ustalaniu tego dochodu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organy administracji uznały, że znajduje zastosowanie przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, jednakże organy obu instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu w kontekście pozostałych przepisów prawa zawartych w tej ustawie.

Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa). Przysługuje ono osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca domaga się świadczenia wychowawczego określonego w art. 4 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy państwa na pierwsze dziecko, córkę G. K. Zatem warunkiem przyznania świadczenia jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 ww. ustawy). Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, definiując w art. 2 pkt 1 pojęcie "dochodu", odsyła do jego rozumienia zawartego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, "dochód" co do zasady (poza pkt 1 lit. b, c) oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei "dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3 (art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa), zaś "dochód rodziny" to suma dochodów jej członków (art. 2 pkt 4 tej ustawy). W art. 7 ustawy o pomocy państwa przewidziano sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego.

W myśl art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 28 ww. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że organy orzekające w przedmiocie prawa doświadczenia wychowawczego, zobligowane są rozpatrzyć sprawę co do jej istoty zgodnie z zasadami wyrażonymi w szczególności w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W kontekście powyższych rozważań, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do sposobu ustalenia dochodu członka rodziny, czyli przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem doliczenia dochodu uzyskanego.

Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa, w szczególności art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, prowadzi do wnioskowania, że skoro przywołane powyżej przepisy uzależniają prawo do wnioskowanego świadczenia od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, to oznacza, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczenia średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym w takiej samej wysokości w poszczególnych miesiącach. Z definicji "dochodu członka rodziny" wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu tegoż członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku bazowym, czyli dochód uśredniony arytmetycznie (w takiej samej wysokości w każdym miesiącu), definiowany przez ustawodawcę jako "przeciętny miesięczny dochód".

W konsekwencji powyższego analiza definicji dochodu uzyskanego (art. 7 ust. 3 tej ustawy) nie powinna abstrahować od powyżej wyłożonej istoty dochodu członka rodziny, czyli, że należy zachować taką samą metodologię obliczenia dochodu. Zatem skoro prawo do wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od średniego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny za cały rok kalendarzowy, to takie same kryterium stosowane winno być w przypadku obliczania dochodu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa. W rezultacie oznacza to, że dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, powinien być doliczony do dochodu uzyskanego w roku bazowym, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ww. ustawy, czyli dochód rodziny, powiększony o uzyskany dochód. Powyższa argumentacja jest tożsama z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażonym w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. (II SA/Ol 1204/16, Lex nr 2189460), który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W wyroku tym, Sąd trafnie zauważył, że zawarty w analizowanym przepisie mechanizm ustalania dochodu członka rodziny jest optymalny, jako, że w skali roku (kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli tzw. roku bazowego), dochód członka rodziny może podlegać fluktuacjom. W rezultacie powyższego uzależnienie prawa do rzeczonego świadczenia od wysokości dochodu osiągniętego w konkretnym miesiącu odpowiedniego roku mogłoby być powiązane z dużą dozą przypadkowości, a w każdym razie nie oddawałoby miarodajnie sytuacji dochodowej rodziny w rocznej perspektywie. Taki właśnie mechanizm ustalania dochodu jest wpleciony w art. 2 ust. 2 analizowanej ustawy.

W niniejszej sprawie, organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci błędnie zatem przyjęły do ustalenia wysokości dochodu członka rodziny skarżącej: przeciętny miesięczny dochód z 2014 r. (800 zł) powiększony o dochód uzyskany w marcu 2015 r. (1174,91 zł), zamiast doliczyć ów uzyskany dochód do dochodu rodziny skarżącej za 2014 r. (9600 zł + 1174,91 zł)

i następnie obliczyć średni miesięczny dochód przypadający na członka rodziny na przestrzeni całego roku (dzieląc tak obliczony dochód przez 12 miesięcy i ilość członków rodziny). Należy przy tym zauważyć, że obliczenie przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę celem ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia wychowawczego, prowadzi do odmiennych wyników rachunkowych przy zastosowaniu opisanych wyżej metod obliczenia, co uzasadnia wniosek, że naruszenie prawa materialnego, którego dopuściły się organy miało wpływ na wynik sprawy.

Należy natomiast podzielić stanowisko organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, że dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, jest dochód za miesiąc marzec 2015 r. Nie może mieć wpływu na tę ocenę fakt zatrudnienia skarżącej od dnia 24 maja 2015 r. w wymiarze pół etatu, najpierw na podstawie umowy o pracę na czas określony, a następnie na czas nieokreślony. W istocie bowiem skarżąca od dnia 23 lutego 2015 r. do okresu, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy), zatrudniona była u tego samego pracodawcy, a daty zawarcia umów o pracę wyraźnie wskazują na kontynuację tego samego zatrudnienia, choć na innych warunkach. Zmiana warunków pracy nie jest tożsama z jej utratą, ani z utratą dochodów w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r., IV SA/Po 198/17, Lex nr 2286944). Utrata zatrudnienia wiąże się z utratą dochodu - w rozumieniu ustawy u pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - wówczas, gdy w efekcie powoduje utratę możliwości wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (art. 2 pkt 19 lit. c w zw. z art. 2 pkt 21 tej ustawy). W przypadku więc zawarcia kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie należy uznać, że jest to kontynuacja poprzedniego zatrudnienia (tak wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1368/16, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyżej przedstawioną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa i ustalą, czy kwota osiągniętego przez M. K. dochodu w marcu 2015 r. doliczona do dochodu osiągniętego przez jej rodzinę w 2014 r. przekroczy ustawowe kryterium dochodowe, obliczone jako średni miesięczny dochód z całego roku w przeliczeniu na członka rodziny. Organy obu instancji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanych decyzji winno czynić zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych powodów, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.