Wyrok z dnia 2018-04-13 sygn. I OSK 2448/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 2/17 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 2/17 oddalił skargę L. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,4171 ha obr. 2, jedn. ewid. K. (obj. KW [...]) w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] o pow. 0,0513 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0513 ha b. gm. kat. L., na rzecz A. K. i L. O. Podstawą decyzji było ustalenie, że nieruchomości objęte wnioskiem zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem roszczenie o zwrot wygasło zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji złożył L. O..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie m.in. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z dnia 16 grudnia 1963 r. Skarb Państwa nabył nieruchomości oznaczone jako parcela l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. L.. Powołana umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś celem wywłaszczenia było przeznaczenie jej pod zakład produkcji aparatury radiochemicznej dla przedsiębiorstwa państwowego "B.". W momencie wywłaszczenia parcela l. kat. [...] stanowiła własność M. O., zaś parcela l. kat. [...] stanowiła własność M. O. Spadek po zmarłym [...] stycznia 1966 r. M. O. nabyli żona M. O., córka A. K. i syn L. O. po 1/3 części każdy. Natomiast spadek po M. O. z d. S. nabyły dzieci: córka A. K. i syn L. O. po 1/2 części każdy. W toku postępowania ustalono, że M. O. i M. O. to ta sama osoba.

Organ odwoławczy ustalił, że parcele l. kat [...] o pow. 0,0513 ha oraz l. kat. [...] o pow. 0,0513 ha wraz z innymi utworzyły działkę nr [...] o pow. 2,0345 ha obr. 2 B., która następnie podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 1,9749 ha, nr [...] o pow. 0,0347 ha i nr [...] o pow. 0,0249 ha obr. 2 B.. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 1,9437 ha i [...] o pow. 0,0312 ha. Działka nr [...] zmieniała powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...], która następnie podzieliła się na działki nr [...] o pow. 1,5763 ha i nr [...] o pow. 0,3601 ha. Działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] o pow. 0,1047 ha i [...] o pow. 1,4716 ha. Działka [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,2527 ha, nr [...] o pow. 0,4194 ha, nr [...] o pow. 0,4376 ha i nr [...] o pow. 0,3619 ha. Działka nr [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...] o pow. 0.4171 ha obr. 2, jedn. ewid. K. m. K..

Wojewoda wskazał, że zawnioskowane do zwrotu parcele l. kat. [...] i [...] odpowiadają obecnie części działki nr [...], obr. 2, jedn. ewid. K. m. K. Użytkowanie wieczyste powstało na rzecz Z. "P." w K. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 2,0345 ha, obr. 2 B., która później wskutek dalszych przekształceń (opisanych powyżej) utworzyła m. in. działkę nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 11 stycznia 1994 r. na podstawie wniosku z dnia 21 stycznia 1993 r., Dz. KW [...]. Obecnie działka nr [...] obr. 2, jedn. ewid. K. m. K., objęta księgą wieczystą nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki G. S.A. z siedzibą w W. Zgodnie zaś z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. O., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n., i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności może nastąpić dalsze postępowanie, w którym ustalany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności na podstawie art. 137 u.g.n. Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie organ zasadnie ograniczył się do zbadania czy wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli, czy wniosek dotyczy wywłaszczonych nieruchomości oraz do zbadania przesłanek negatywnych zwrotu o którym mowa w art. 229 u.g.n., prawidłowo uznając, że nie jest możliwe ani potrzebne prowadzenie dalszego postępowania dowodowego celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu "Wykaz zmian gruntowych równoważnik dla działki ew.nr [...] - odpis z wykazu nr.ks.rob.[...]" sporządzonego przez J. G. w dniu 25 września 1992 r. wynika, że działki l. kat [...] i [...] (wraz z licznymi innymi działkami) utworzyły działkę nr [...], której właścicielem był Skarb Państwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez Z. "P." w K. tejże właśnie działki nr [...] o powierzchni 20345 m2 objętej księgami wieczystymi nr [...], [...] (prowadzona dla działki l.kat. [...]), [...] (prowadzona dla działki l.kat. [...]), [...] i [...] – opisanej w wykazie zmian gruntowych – równoważników z dnia 13 grudnia 1988 r. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie ma zatem racji twierdząc, że działka [...] powstała w roku 1992, skoro decyzja z roku 1991 odwołuje się do równoważnika z roku 1988. Data wskazująca na rok 1988 wymieniona w decyzji z [...] listopada 1991 r., pokrywa się z numerem księgi robót wskazanego wyżej odpisu zmian gruntowych dla działki ew.nr [...] tj. nr [...], gdzie ostatnia liczba to rok jego sporządzenia (1988). Natomiast sam odpis równoważnika sporządzony został w dniu 25 września 1992 r. Tym samym skoro z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego powstało dla całej działki nr [...], a w jej skład weszły całe wywłaszczone działki l.kat [...] oraz [...], to brak jest podstaw do twierdzenia że organ zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia, które z działek, pierwotnie stanowiących część działek [...] i [...], oddane zostały w użytkowanie wieczyste.

Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organ pozwala prześledzić dalsze losy działki nr [...], która wielokrotnie dzieliła się w sposób opisany w decyzji Wojewody, aby ostatecznie jej część (działka nr [...]) wraz z innymi działkami utworzyła obecnie istniejącą działkę [...]. Podziały te i zmiany oznaczeń, które nastąpiły po dacie oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, nie mają jednak dla sprawy istotnego znaczenia, choć zebranie materiału dowodowego w tym zakresie (szczególnie równoważników zmian gruntowych) było niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia losów wywłaszczonych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy oraz z badania Ksiąg Wieczystych powszechnie dostępnych na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, dla działki nr [...] prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Po podziale działki nr [...] z księgi tej odłączane były kolejne nieruchomości, jednak w treści zupełnej tej księgi wieczystej w Dziale I – SP, rubryka "wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej", odnotowano decyzję z dnia [...] listopada 1991 r. znak [...], wpisaną na wniosek DZ. KW. [...] z dnia 21 stycznia 1993 r. W aktach sprawy znajduje się także kopia wyżej wymienionej decyzji, wydana przez Sąd Rejonowy dla K., z adnotacją o stwierdzeniu zgodności z dokumentem złożonym do akt KW nr [...]. Z treści wpisów tej księgi wynika, że jej założenie nastąpiło w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 1993r. DzKw [...], zaś podstawą ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w tej księdze była decyzja [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Dla obecnej działki [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Zdaniem Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, że z ww. dokumentów wynika, że użytkowanie wieczyste powstało przed 1 stycznia 1998 r. Należy bowiem pamiętać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. znak [...] stwierdzająca nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Decyzja ta ma charakter decyzji deklaratoryjnej w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc) tzn. od dnia 5 grudnia 1990 r. Zgodnie natomiast z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (Dz. U. z 2016 r. poz. 790 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień 21 stycznia 1993r. (tj. złożenia wniosku o wpis), wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Tym samym użytkowanie wieczyste w niniejszej sprawie powstało z dniem 5 grudnia 1990 r. a skutecznie ujawnione zostało w dniu 21 stycznia 1993 r. (data wpływu wniosku do ksiąg wieczystych).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia wskazanych w odwołaniu dowodów z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996 r. oraz aktu notarialnego z dnia 18 sierpnia 2000 r., Rep. A nr [...], sporządzonego przed notariuszem A. C., Sąd I instancji wskazał, że decyzja ta – pochodząca z 1996 r. nie ma dla wyjaśnienia niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Dotyczy bowiem działki nr [...] obr. 2 B. odpowiadającej działce [...] obr. 5 B. Działka nr [...] nie weszła w skład działki [...] (do której donosi się decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1991r.). Działka nr [...] weszła natomiast w skład działki [...] – co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej połączenia działki [...] i [...] z działką [...]. Dokument ten sporządzony został przez geodetę inż. J. H. w dniu 20 lipca 2011 r. Działka [...] jest na mapie tej widoczna (prawy dolny róg) i w żaden sposób nie może obejmować ona wywłaszczonych parcel katastralnych wrysowanych w "pierworys mapy ewidencyjnej obr. 2 przed modernizacją", również znajdującego się w aktach sprawy. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że ziściły się negatywne przesłanki zwrotu, opisane w art. 229 u.g.n. Wywłaszczone parcele katastralne weszły w skład działki nr [...], a ta stała się przedmiotem użytkowania wieczystego, które zostało wpisane do księgi wieczystej, a wszystko to miało miejsce przez dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 31 grudnia 1998 r. Dalsze przekształcenia własnościowe i geodezyjne działki nr [...] nie mają zatem dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

WSA w Krakowie przyznał natomiast rację stronie skarżącej, iż organ II Instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, czym istotnie naruszył art. 107 § 3 Kpa. Sąd I instancji uznał jednak, że nie jest to naruszenie które ma wpływ na wynik sprawy w stopniu, który pozwala na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W oparciu o powyższe WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w następstwie naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do utrzymania w obrocie tej decyzji, a to przez przyjęcie, że:

a) organ II instancji nie naruszył art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. gdyż obszar działek o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] oraz przebieg granic w/w działek został przez w/w organ prawidłowo ustalony, co doprowadziło do przyjęcia, że całość obszaru działek o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] utworzyła w wyniku przekształceń działkę ewidencyjną o nr [...],

b) organ II instancji nie naruszył art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., gdyż w sposób prawidłowy ustalił, które z działek pierwotnie stanowiących część działek [...] i [...] oddane zostały w użytkowanie wieczyste.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w następstwie naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do utrzymania w obrocie tej decyzji, a to przez przyjęcie, że organ II instancji pomijając dowód z aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem A. C. z dnia 18.08.2000 r., Rep. [...] nie naruszył art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w następstwie naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do utrzymania w obrocie tej decyzji, skutkiem przyjęcia, że nierozpatrzenie wszystkich zarzutów, sformułowanych w odwołaniu, nie ma wpływu na wynik sprawy, w stopniu, który pozwala na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, gdyż stanowi jedynie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nie ustaliły wszystkich działek, które uległy przekształceniom, posługując się dwukrotnie ogólnikowym i niepopartym materiałem dowodowym sformułowaniem "wraz z innymi działkami". Skutkiem pominięcia dokonania dokładnych ustaleń numerów ewidencyjnych działek, zaniechano ustalenia numerów wszystkich działek i ich obszaru, z którego powstała działka [...], a następnie działka [...]. W konsekwencji, skoro parcele l. kat. [...] oraz [...] wraz z bliżej nieustalonymi działkami utworzyły działkę nr [...], a następnie z działki nr [...] - wraz z innymi nieustalonymi działkami powstała działka o nr [...], na której ustanowiono użytkowanie wieczyste, to powstaje pytanie, na jakiej podstawie ustalono, że działka nr [...] nie powstała z przekształcenia z w/w "innych działek", ale właśnie z przekształcenia parcel i. kat. [...] oraz [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należało więc dokładnie ustalić obszar odpowiadający obszarowi dawnych parcel l. kat. [...] oraz [...], celem ustalenia czy na całości tego obszaru ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że w decyzji organu I instancji wskazano, iż działka [...] wraz z innymi działkami utworzyła działkę o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,471 ha obr. 2 jedn. ewid. K. W decyzji organu II Instancji nie wskazano jednak numerów ewidencyjnych innych działek, które oprócz działki [...], utworzyły działkę o nr [...]. Tym samym nie ustalono wszystkich działek, na których ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, a które następnie utworzyły działki o nr [...]. Wiadomo, natomiast, że nie na wszystkich działkach ewidencyjnych powstałych z podziału działki [...] obr 2 ustanowiono użytkowanie wieczyste. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący nigdy nie twierdził, że działki o nr [...] i [...] stanowią odpowiednik wywłaszczonych parcel l. kat. [...] oraz [...]. Wręcz przeciwnie, skarżący wskazał, że działki o nr [...] i [...] nie stanowią odpowiednika działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] (str. 7 skargi). Skarżący podnosił natomiast, że w akcie notarialnym sporządzonym przed notariuszem A. C. w dniu 18 sierpnia 2000 r. nie ma mowy o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...] na rzecz poprzednika G. S.A. Zdaniem strony skarżącej, dowód z w/w aktu notarialnego był istotny dla ustalenia, że dla przeniesienia prawa użytkowania na rzecz G. S.A. koniecznym było zawarcie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego pomiędzy P. "P. - K." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością a "S." S.A. Natomiast w toku postępowania administracyjnego nie wykazano następstwa prawnego G. S.A. w stosunku do prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonych działkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej nadal p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak już wspomniano istotą sporu oraz zasadniczą osią skargi kasacyjnej stanowił zakres stosowania przepisu art. 229 u.g.n. w sytuacji, gdy działka wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 przysługuje (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części) jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przepis art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi tu o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Odnosząc się do takiego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis art. 229 tej ustawy można rozumieć tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Ze względu na intertemporalny charakter tego przepisu, z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi takiego znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie przysługiwało. Zasadniczy sens przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste i w momencie wejścia w życie tej ustawy przysługuje ono nadal (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 - ONSA 2000, Nr 1, poz. 11 i przywołanego w niej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995, Nr 19, poz. 235). Także w najnowszych wyrokach NSA i Sądu Najwyższego stanowisko to jest podtrzymywane. Przykładowo w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14 (LEX nr 1665743) Sąd Najwyższy wywiódł, że "W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Ze względu zatem na wskazany charakter omawianego orzeczenia, w razie jego podjęcia, wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej".

Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie. Przykładowo w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami - autorzy: Jacek Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. C.h. Beck, W-wa 2011, na str. 1657 wywiedziono, że "prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości". Podobnie wywiedziono w komentarzu G. Bieńka, M. Gdesza, St. Kalusa, G. Matusika i E. Mzyka (wyd. LexisNexis, W-wa 2012, str. 1064) oraz w Komentarzu pod red. Pawła Czechowskiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, w którym na str. 1029 podkreślono, ze art. 229 u.s.g., służąc zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, ogranicza zarazem w ściśle określonych ramach konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Jasna i precyzyjna treść komentowanej normy wyklucza przy tym możliwość jej wykładni w sposób zaprezentowany przez Sąd I instancji, opierającej się na domniemanym pokrzywdzeniu dotychczasowego właściciela, który na skutek przymusowego wywłaszczenia utracił jej własność, a jednocześnie nie doszło do realizacji celu tego wywłaszczenia. Pierwszą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasad zaufania jednostki do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Opiera się ona na założeniu, zgodnie z którym regulacja normatywna powinna być stabilna i niezmienna, co w założeniu ma spowodować stan pewności i przewidywalności prawa. Drugą zasadą jest zasada ochrony praw nabytych a trzecią jest zasada bezpieczeństwa prawnego ("Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i NSA" wyd. NSA, Warszawa 2014, str. 13). Dopuszczenie wykładni rozszerzającej lub ad casu, w razie dopatrzenia się szczególnych okoliczności umożliwiających odstąpienie od tych zasad, niweczyłoby wskazane zasady oraz prowadziłoby do swego rodzaju chaosu prawnego związanego z koniecznością zwrotu nieruchomości, co do której jednostka wywłaszczająca utraciła już tytuł prawny.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko w myśl którego skoro na dawnych parcelach [...] i [...], przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998r ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej tj. Z. "P." w K., to niemożliwy był ich zwrot w rozumieniu przepisów art. 136 ust.3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. . Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej znajdujące się w aktach dowody w pełni odzwierciedlają ciągłość prawa użytkowania wieczystego, potwierdzonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991r. aż do chwili badania sprawy przez kontrolowany organ. Wskazać w tym miejscu należy nie tylko na odpis z Księgi wieczystej Nr [...], ale także na treść znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej, które nadto obrazują pełnię przekształceń geodezyjnych, aż do powstania działki [...], w szczególności fakt, że dawne parcele [...] i [...] stanowiąc część działki [...], powstałej na skutek podziału działki [...], weszły w skład działki [...] obok działek: [...] i [...]. Fakt ten obrazuje również mapa przygotowana przy użyciu internetowego serwera danych przestrzennych z kolorowym zaznaczeniem parcel na aktualnym wyrysie działki [...].

W tym stanie rzeczy jak słusznie zauważył sąd I instancji nie można było przypisać żadnego znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie zarówno treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. jak i postanowieniom aktu notarialnego z dnia 18.08.2000r. Obydwa dokumenty nie odnoszą się do spornych parcel. Decyzja Wojewody dotyczyła działki nr [...], która nie weszła w skład działki [...]. Działka ta utworzyła wprawdzie z działką [...] działkę [...], jednak jej obszar w żadnym fragmencie nie pokrywał się z granicami dawnych parcel [...] i [...]. Z kolei akt notarialny dotyczył również wspomnianej działki [...], ale i także działki [...], która weszła wprawdzie w skład działki [...], nie miała jednak wpływu na granice spornych parcel. Oceniając istotność dla wyniku sprawy obu tych dokumentów podkreślić należało wbrew wywodom kasacji, że ich znaczenie prawne rozważać można było wyłącznie w aspekcie tego co było ich przedmiotem.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do podważenia ustaleń stanu faktycznego, a przez to prawidłowości podjętych w sprawie czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Wobec niestwierdzenia naruszeń proceduralnych brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145§1 pkt.1lit.c P.p.s.a. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku w sposób wyczerpujący odnosiło się do podnoszonych w skardze nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego, wskazywało dowody na których się oparto, wyjaśniało przyczyny dla których niektóre z nich uznano za nieistotne dla sprawy.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

11