Wyrok z dnia 2018-09-06 sygn. I OSK 2446/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2198/15 w sprawie ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. I SA/Wa 2198/15 (dalej wyrok z 16 maja 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) 1. nałożył na "A" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej Spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku w [...]; 2. nakazał zaprzestać prowadzenia przez "A" spółkę z o.o. działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku z siedzibą przy ul. [...] w [...] bez zezwolenia Wojewody.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2015 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że dnia 29 kwietnia 2015 r. do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo, z którego wynikało, że w miejscowości [...], może funkcjonować placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Dnia 15 maja 2015 r., przeprowadzono kontrolę doraźną w "B", działającym w miejscowości [...]. Kontrola wykazała, że Spółka prowadzi w placówce działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podczas kontroli w placówce przebywały 33 osoby, z czego 7 osób korzystało z całodobowych usług opiekuńczych świadczonych przez placówkę. Osoby korzystające z usług opiekuńczych były najczęściej umieszczane w ośrodku z uwagi na to, że nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. Spośród osób korzystających z usług opiekuńczych jedna osoba była osobą leżącą, wymagającą pomocy opiekuna, a kolejne 3 osoby poruszały się przy pomocy chodzika. Świadczenie usług następowało na podstawie umów o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających zawieranych między Spółką, a mieszkańcem placówki. Mieszkańcy korzystali ze stołówki i kuchni mieszczącej się w budynku. Podstawę wyżywienia stanowiły 3 posiłki i posiłki wchodzące w skład diet indywidualnych. Opiekę zdrowotną nad mieszkańcami sprawował lekarz, rehabilitantka i dwie pielęgniarki. Wszystkie osoby były zarejestrowane w Zespole Opieki Zdrowotnej w [...]. Mieszkańcy placówki podczas czasu wolnego mogli korzystać z sali telewizyjnej, mieli możliwość wypożyczenia książek i prasy. Organizowano spacery z opiekunami i zajęcia plastyczne. Placówka zapewniała możliwość wędkowania, rekreacji rowerowej lub korzystania ze sprzętu wodnego. Mieszkańcy placówki mogli korzystać ze sklepu funkcjonującego na terenie placówki i z usług kosmetyczno-higienicznych. Mieszkańcy placówki, zgodnie z regulaminem placówki, mogli być odwiedzani przez rodzinę oraz znajomych między godziną 10, a godziną 18. Spółka zatrudniała pracowników obsługujących placówkę w porze dziennej jak i nocnej. W porze nocnej, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez stronę, w placówce obecne były pielęgniarki i dyżurny opiekun. W godzinach między 22 a 6 obowiązywała cisza nocna.

Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny określają zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz zasady wymiaru kary za prowadzenie takiej placówki bez wymaganego zezwolenia. W przypadku ustalenia, że ww. placówka działa bez zezwolenia, właściwy wojewoda może jedynie zakończyć sprawę wymierzając karę pieniężną.

Organ ustalił, że w [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Wynika to z protokołu kontroli doraźnej, protokołu przesłuchania strony, regulaminu ośrodka, wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających, a także z oferty reklamowej placówki. Minister zaznaczył, że w ofercie reklamowej jasno zaznaczono, że placówka zapewnia pomoc w myciu, kąpieli, ubieraniu się, spożywaniu pokarmów i toalecie. Nadto placówka oferowała całodzienne wyżywienie, podstawową opiekę lekarską, a także zapewnia kadrę opiekuńczą, pielęgnacyjną i [opiekę] duszpasterską. Dodatkowo placówka oferowała szeroki zakres zajęć aktywizacyjnych i rekreacyjnych. Istnienie oferowanych usług w ramach prowadzonej placówki zostało potwierdzone przez protokół kontroli, zeznania strony, a także regulamin porządkowy i wzór umowy o świadczenie usług opiekuńczo wspierających. Regulamin porządkowy jasno stanowi, że jest to placówka stałego pobytu, przeznaczona dla osób chorych niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku. Zgodnie z regulaminem placówka świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające, dostosowane do indywidualnych potrzeb mieszkańców, a także umożliwia korzystanie mieszkańcom placówki ze świadczeń zdrowotnych. Według regulaminu mieszkaniec domu może przebywać poza domem, po uprzednim poinformowani opiekuna dziennego lub kierownika działu, jednakże obowiązany jest do powrotu do placówki przed godziną 22. Pobyt mieszkańca w domu jest odpłatny. Opłata jest ustalana na podstawie umowy zawieranej pomiędzy mieszkańcem, a Spółką, zgodnie ze wzorem umowy. Według umowy mieszkaniec ma zapewnione całodzienne wyżywienie; z chwilą przybycia mieszkaniec winien posiadać ze sobą odzież i bieliznę - dzienną i nocną. Podczas przeprowadzonej kontroli w placówce zapewniającej całodobową opiekę przebywało 7 osób. Zgodnie z zeznaniami złożonymi przez osobę reprezentującą Spółkę, osoby te cierpiały na demencję oraz chorobę "Alzhaimera" [winno być "Alzheimera"]. Część z tych osób miała problemy z poruszaniem. Osobami korzystającymi z usług placówki, były osoby, które nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. W nocy opieka sprawowana była na zasadzie dyżurów sprawowanych przez dyżurnego opiekuna i pielęgniarkę. Mając na uwadze powyższe, opierając się na zebranych dowodach, zasadach logiki i doświadczenia życiowego, organ stwierdził, że w placówce opieka sprawowana była całodobowo, a co za tym idzie, należy ją uznać za placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

Spółka, reprezentowana przez adwokata D. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2015 r., zaskarżając ją w całości, wnosząc o: jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa w szczególności:

a) art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, dalej ups) przez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca prowadzi działalność opisaną w ww. przepisie mimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu;

b) art. 51 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że placówka prowadzona przez skarżącą nie jest ośrodkiem wsparcia lecz placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku;

c) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, dalej kpa), przez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zmierzających do ustalenia przez organ I instancji rzeczywistego statusu placówki prowadzonej przez skarżącą i ustalenie czy na terenie ośrodka prowadzony jest ośrodek wsparcia, hostel całodobowy i schronisko dla bezdomnych;

d) art. 77 § 1 kpa przez niestaranne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie poprzez niewyjaśnienie czy osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku, przebywające na terenie placówki prowadzonej przez skarżącą, korzystają z hostelu całodobowego;

e) art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i skrótowy, bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy z ograniczeniem się do przepisania treści protokołu z kontroli skarżącej;

f) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej.

Nadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym uznaniu, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów na prowadzenie przez skarżącą takiej placówki i prowadzenie przez ten podmiot hostelu, który zapewnia całodobowy pobyt oraz schroniska dla bezdomnych. Skarżąca dołączyła do skargi dowody z dokumentów w postaci wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających w schronisku w [...] przez Stowarzyszenie "A", pisma z 20 sierpnia 2015 r. i statutu Stowarzyszenia "A".

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, uregulowane zostało w art. 67-69 ups. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ups, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia omawianej placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2. Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody, jest z nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 ups, której wysokość uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce. Decyzja wydana na podstawie art. 130 ust. 2 ups nie jest decyzją uznaniową. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ obowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jedyną okolicznością warunkującą nałożenie takiej kary pieniężnej, jest faktyczne prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia.

Zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżącą kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 pkt 1 ups. Spełniona została bowiem prowadzenia przez skarżącą placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą "B" w [...]. Jednocześnie skarżąca nie uzyskała wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki tego typu.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do charakteru usług świadczonych przez skarżącą. Wskazać należy, że stosownie do art. 68 ust. 1 ups opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług opiekuńczych zapewniających udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, opiekę higieniczną, niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych i kontakty z otoczeniem oraz bytowych zapewniających miejsce pobytu, wyżywienie i utrzymanie czystości. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy potwierdza w ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska przyjętego przez nie za podstawę decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, że w prowadzonej przez skarżącą placówce świadczona była całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim z protokołu kontroli oraz zeznań przedstawiciela spółki "A" wynika, że w placówce przebywało 7 osób cierpiących na demencję oraz chorobę Alzheimera. Część z tych osób miała problemy z poruszaniem. Z materiału dowodowego wynikało, że placówka zapewniała pomoc w myciu, kąpieli, ubieraniu się, spożywaniu pokarmów i toalecie. Nadto placówka oferowała całodzienne wyżywienie, podstawową opiekę lekarską, zapewniała kadrę opiekuńczą, pielęgnacyjną i [opiekę] duszpasterską. Dodatkowo placówka oferowała szeroki zakres zajęć aktywizacyjnych i rekreacyjnych. Regulamin porządkowy placówki jasno stanowił, że: jest to placówka stałego pobytu, przeznaczona dla osób chorych niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku; placówka świadczy usługi bytowe, opiekuńcze i wspomagające, dostosowane do indywidualnych potrzeb mieszkańców, a także umożliwia korzystanie ze świadczeń zdrowotnych. Zapewniała pięć posiłków dziennie, w tym także możliwość karmienia, jeżeli osoba tego wymaga. Pobyt mieszkańca w domu był odpłatny. Osobami korzystającymi w usług placówki, były osoby, które nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. W nocy opieka sprawowana była przez dyżurnego opiekuna i pielęgniarkę. Omawiana placówka zapewniała zatem niewątpliwie całodobową opiekę osobom wymienionym w art. 67 ups. Prowadzenie placówki bez zezwolenia skutkować musiało, jak uczynił to w niniejszej sprawie Wojewoda, nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 1 ups.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że placówka prowadzona przez skarżącą nie jest ośrodkiem wsparcia o której mowa w art. 51 ups. Zgodnie z powołanym przepisem osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej, prowadzenie ośrodka o zasięgu gminnym oraz kierowanie osób do ośrodka wsparcia należy do zadań własnych gminy, natomiast prowadzenie powiatowych ośrodków wsparcia należy do zadań własnych powiatu. Zarówno gmina jak i powiat, mogą zlecić, na podstawie art. 25 ust. 1 ups, prowadzenie ośrodka wsparcia podmiotom uprawionym, wymienionym we wskazanym przepisie. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zawarła porozumienia na prowadzenie ośrodka wsparcia z właściwą gminą, a z pisma z 21 maja 2015 r. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że gmina nie kierowała do placówki prowadzonej przez skarżącą osób z gminy [...]. Ośrodek wsparcia, zgodnie z art. 51 ust. 2 ups, jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca wobec siedmiu osób świadczyła usługi w ramach działalności gospodarczej polegające na całodobowej opiece nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku.

Wskazać również należy, że treść wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających oraz regulaminu placówki w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że przedmiotem umowy było stałe umieszczenie danej osobie w domu opieki pielęgnacyjnej spełniającej przesłanki do zakwalifikowania jej jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom, nie zaś umową na pobyt w hostelu, który charakteryzuje się co do zasady pobytem krótkotrwałym.

Załączone przez skarżącą do skargi dokumenty nie miały wpływu na zasadność decyzji wydanych w sprawie. Wskazać bowiem należy, że pismo datowane na dzień 20 sierpnia 2015 r. zostało skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego po wydaniu przez ten organ decyzji I instancji. Z kolei oferowanie przez Stowarzyszenie "A" usług opiekuńczo-wspierających w [...] w żaden sposób nie stanowi dowodu na okoliczność nieprowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej polegającej na całodobowej opiece nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola w placówce prowadzonej przez skarżącą została przeprowadzona prawidłowo. Przedstawiciel skarżącej dnia 9 czerwca 2015 r. podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, mimo prawidłowego pouczenia go o możliwości odmowy podpisania protokołu, jak również możliwości złożenia przed jego podpisaniem umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń w nim zawartych. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia nie tylko na podstawie dowodu w formie protokołu kontroli doraźnej, a również na podstawie regulaminu ośrodka, wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających, zeznań strony i oferty reklamowej placówki. Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa); szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy i uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa).

Skargę kasacyjną wywiodła "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. D. N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa mającą wpływ na treść zaskarżonego wyroku w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej mimo, że decyzja organu drugiej instancji naruszała art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez wadliwe przyjęcie, że placówka prowadzona przez skarżącą jest placówką zapewniającą całodobową opiekę mimo, że skarżącą wskazywała na prowadzenie ośrodka wsparcia i hostelu całodobowego.

Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 79-82 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ppsa). Przytoczony przepis jest skierowany w pierwszej kolejności do sądu, który jest obowiązany do zawarcia w wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 ppsa. Nie jest wykluczone, że przepis ten może zostać skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej. Dotyczy to jednak tylko sytuacji, w których uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 365-366, uw. 7). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 77 kpa skonstruowany został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje naruszenia norm odniesienia. Przepis art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Ani w petitum, ani w skąpym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor nie doprecyzował, którego przepisu art. 77 kpa się dopatruje. Mimo owej niestaranności zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonego wyroku (uchwała I OPS 10/09) i uznał, że kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 (bo tylko ten przepis byłby relewantny) kpa.

Kluczowe pozostaje ustalenie, czy organ administracji prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie jest placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym (art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015, poz. 163 ze zm.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzut w całości w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, mimo że zarzuca wyrokowi pominięcie, że decyzja II instancji naruszała art. 130 ust. 2 ups, będącego przepisem prawa materialnego, co wymagało skonstruowania odrębnego zarzutu w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest niezasadny. Ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Nie znaczy to jednak, że z całokształtu regulacji ustawowej nie można zrekonstruować konstytutywnych elementów dla tejże placówki.

W świetle ustawy o pomocy społecznej placówka taka ma świadczyć usługi określonego rodzaju w stosunku do zakreślonej kategorii osób. Działalnością placówki mają być objęte osoby niepełnosprawne, przewlekle chore lub osoby w podeszłym wieku (element podmiotowy). Natomiast katalog świadczonych całodobowo usług został ujęty w art. 68 ust. 1 i 3 ups (element przedmiotowy). Obejmuje on świadczenie usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości.

Usługi opiekuńcze powinny zapewniać: 1) pomoc w czynnościach życia codziennego, w miarę potrzeby pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu; 2) organizację czasu wolnego; 3) pomoc w zakupie odzieży i obuwia; 4) pielęgnację w chorobie oraz pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych.

W oparciu o powyższe kryteria należy rozważyć, czy placówka prowadzona przez skarżącą kasacyjnie jest placówką, o której mowa w art. 67 ust. 1 ups.

Jako że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, są one wiążące dla NSA. Z akt sprawy wynika, że w placówce przebywało 7 osób cierpiących na demencję oraz chorobę Alzheimera. Cztery z pośród tych osób miały problemy z poruszaniem się. Placówka zapewniała pomoc w myciu, kąpieli, ubieraniu się, spożywaniu pokarmów i toalecie. Ponadto placówka oferowała całodzienne wyżywienie, podstawową opiekę lekarską, a także zapewnia kadrę opiekuńczą, pielęgnacyjną oraz opiekę duszpasterską. Dodatkowo placówka oferowała szeroki zakres zajęć aktywizacyjnych i rekreacyjnych. Regulamin porządkowy placówki stanowił, że jest to placówka stałego pobytu, przeznaczona dla osób chorych niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku. Nadto stanowił, że placówka świadczy usługi bytowe, opiekuńcze oraz wspomagające dostosowane do indywidualnych potrzeb mieszkańców, a także umożliwia korzystanie ze świadczeń zdrowotnych. Zapewniała ona pięć posiłków dziennie, w tym także możliwość karmienia, jeżeli osoba tego wymaga. Pobyt mieszkańca w domu był odpłatny. Osobami korzystającymi w usług placówki, były osoby, które nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. W nocy opieka sprawowana była przez dyżurnego opiekuna oraz pielęgniarkę (k. 2, 36-39, 40-43, 48-51, 53-56 akt administracyjnych).

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że placówka skarżącej kasacyjnie spełniała ustawowe kryteria placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 316-317).

Twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły przynieść zamierzonego efektu. Ośrodek wsparcia jest bowiem, co do zasady, jednostką dziennego pobytu. Poza tym celem działania tego ośrodka jest zapewnienie częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych (usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek; art. 51 ups; I. Sierpowska - op. cit., s. 237-240). Tymczasem placówka Spółki miała charakter ośrodka sprawującego opiekę kompleksową i całodobową, a nie tylko doraźną i dzienną, które co do zasady, służą utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku.

Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że placówka była hostelem całodobowym działającym jako schronisko specjalistyczne dla bezdomnych, należy podkreślić, że bez wpływu na niniejszą sprawę pozostaje, w jaki sposób zakwalifikować pobyt części podopiecznych. Istotne jest jedynie to, że w placówce przebywały osoby, w stosunku do których Spółka świadczyła usługi właściwe dla placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, do czego skarżąca kasacyjnie nie była uprawniona.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 130 ust. 2 pkt 1 ups.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.