Wyrok z dnia 2018-12-03 sygn. II SA/Łd 804/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 3 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Joanna Tarno, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku nr [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A. P.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [....] r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania Z. S. w miesiącu maju 2018 r. zasiłku celowego na żywność. Organ wskazał, iż udziela pomocy stronie ze środków finansowych Ośrodka w formie zasiłku stałego i innych świadczeń. Jako przyczynę odmowy przyznania zasiłku wskazał brak woli ze strony podpisania kontraktu socjalnego, co jest niezbędne dla przyznania dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Organ wskazał, iż odmowę podpisania kontraktu socjalnego traktuje jako przejaw braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, co daje podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. S. Wyraził on niezadowolenie z wydanej decyzji, wskazując, iż mimo otrzymywanych z pomocy społecznej pieniędzy nie starcza mu na życie. Otrzymywany kiedyś dodatek mieszkaniowy i energetyczny były dla niego niekorzystne i dlatego z nich zrezygnował. Z tego powodu odmawia podpisania kontraktu socjalnego. Poinformował, że od 1992 r. wysyła pisma do Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z rozstrzygnięciami Sądu administracyjnego oraz MOPS.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017r. poz.1257), art. 2, art. 11 ust. 2 , art. 39 ust. 1 i 2 , art. 108 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1769), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona złożyła w dniu 8 maja 2018 r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego, iż dochód strony prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 604 zł miesięcznie. Z uwagi na to, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jednoosobowej, zatem wniosek strony znajduje w oparcie w przepisach ustawowych, a pomoc, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej może być przyznana. Organ I instancji odmówił jednak pomocy z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu maju 2018 r. uznając, iż strona nie chce współpracować z organem pomocy i odmawia podpisania kontraktu socjalnego, co wypełnia dyspozycje art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nadto organ zauważył, iż pomoc w postaci żywności strona otrzymuje w ramach europejskich funduszy i programu Szansa, a więc w tym zakresie jej potrzeby są zaspokojone. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja organu I instancji jest uzasadniona i ma swe oparcie w materiale dowodowym sprawy. Organ I instancji wydawał już w poprzednich okresach w odniesieniu do wnioskodawcy decyzje o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności np. w lutym 2018 r., tak więc realizował swój ustawowy obowiązek pomocy. W przedmiotowej sprawie istotnym jest też, że strona nie chce wykorzystywać środków pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego i energetycznego i m.in. z tego powodu odmawia, mimo wielokrotnych wezwań organu podpisania kontraktu. Kolegium wspomniało, że kontrakt socjalny to pisemna umowa zawarta przez pracownika socjalnego z rodziną lub osobą ubiegającą się o pomoc. Jego celem jest albo przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny albo wzmocnienie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej czy przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu danej osoby. Zagadnienia związane z tym tematem reguluje w głównej mierze art. 108 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. z 2010r., Nr 218, poz. 1439). Kolegium wyjaśniło, że na mocy kontraktu socjalnego powstają obowiązki i uprawnienia obu stron. Do wykonywania pewnych działań w oznaczonym terminie zobowiązują się więc zarówno osoba korzystająca ze świadczeń, jak i pracownik socjalny. Ośrodek pomocy społecznej zobowiązuje się do udzielenia wsparcia, a korzystający z pomocy, np. do znalezienia pracy lub podjęcia leczenia odwykowego. Za osobę, z którą zawarto kontrakt socjalny ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium zauważyło, że wprawdzie organy administracji nie mają prawnej możliwości zmuszenia strony do podpisania kontraktu ale w takiej sytuacji musi się ona liczyć z tym, że nie otrzyma pewnych świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto, organy pomocy społecznej rozdysponowują środki publiczne w ramach tej pomocy i wiąże je dyscyplina finansowa. Jeśli strona nie akceptuje tych reguł nie musi ze środków pomocy korzystać, albowiem korzystanie z pomocy społecznej jest dobrowolne, ale ta dobrowolność nie oznacza, że tylko i wyłącznie strona decyduje jaką pomoc i z jakiego tytułu chce otrzymać. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż zasiłek celowy jako świadczenie fakultatywne może być przyznany w oznaczonym zakresie i może nie być przyznany każdorazowo w wypadku złożenia wniosku w sytuacji, gdy możliwości organu pomocy społecznej są ograniczone oraz gdy istnieje potrzeba zabezpieczenia pilniejszych potrzeb innych rodzin, które współpracują z organami pomocy i akceptują przyjęte zasady i formy udzielania tej pomocy. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, jak i własne możliwości finansowe, ale przede wszystkim podstawową zasadę, że to organy administracji rozpoznają wnioski o udzielenie pomocy, dokonują ich kwalifikacji pod określone przepisy, sprawdzają czy spełniają warunki i dopiero wówczas przydzielają środki pieniężne. Organy działają w ramach swoich upoważnień ustawowych i nie mogą działać wbrew ustalonym przepisom. Zasiłek na zakup żywności nie jest jedynym świadczeniem ze strony organu pomocowego. Strona otrzymuje np. stałą pomoc w maksymalnej wysokości zasiłku stałego. Strona powinna przyjąć do wiadomości, iż tylko zadbanie o pozyskanie własnych dochodów może zaspokoić w pełni jej potrzeby życiowe. Kolegium podkreśliło, że strona jest w wieku emerytalnym, przy czym nie posiada ani emerytury, ani renty ani prawa do innych dochodów za wyjątkiem tych otrzymywanych z MOPS. Oznacza to, że pozostaje na całkowitym utrzymaniu Państwa, co rodzi pytanie dlaczego w ciągu swojego życia nie zatroszczyła się o swój byt w przyszłości, nie zadbała o to, aby środki na swoje utrzymanie wypracować czy zabezpieczyć. Wydawane decyzje przez organ pomocy społecznej mają tylko charakter wspomagający i uzupełniający i nie zastąpią strony w zapewnieniu sobie godnych warunków bytowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. S. domagając się jej uchylenia i ponawiając argumenty przedstawione w odwołaniu..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że strona dokując swoistej kalkulacji chciałaby wybierać sobie świadczenia, które są dla niej nie tyle bardziej potrzebne, ale bardziej opłacalne. Zdaniem Kolegium organ pomocowy słusznie uznał, iż z uwagi na brak jakichkolwiek dochodów strony a i z uwagi na wiek, brak perspektywy na ich uzyskanie, chciałby sytuację strony rozpoznać kompleksowo poprzez zawarcie kontraktu socjalnego. W ocenie Kolegium przy rozpoznawaniu wniosku organy obu instancji wystarczająco wnikliwie zbadały i rozpoznały wniosek. Okoliczność odmowy świadczenia wynika bezpośrednio z niechęci strony do współpracy z organem, okoliczność ta nie powinna być rozpoznawana tylko w kontekście wydanej decyzji ale całokształtu działań Ośrodka Pomocy kierowanych do podopiecznego.

W piśmie z dnia 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu – r. prawny M. W. oświadczył, że popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, a ponadto wskazał, że organy obu instancji niedostatecznie zbadały przyczyny postępowania skarżącego, w tym odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego uzasadnione jest uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie, wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, przy czym oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

W przedmiotowej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Przyczyną zajętego stanowiska była odmowa zawarcia kontraktu socjalnego przez skarżącego. Zdaniem organów, skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym, w ocenie organów, skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U. 2017 r. poz. 1769). Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zajmując stanowisko wobec tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s, kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Stanowiska organów uzasadniającego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w ocenie Sądu nie sposób jednak podzielić. Organy całkowicie bowiem zignorowały wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 25 maja 2018 r. "o podanie na piśmie, na czym ma polegać zawarcie kontraktu socjalnego". Wniosek ten w zakresie pisemnej informacji został ponowiony przez Z. S. w trakcie rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem socjalnym w dniu 25 maja 2018 r., co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji organ zobowiązany był udzielić skarżącemu wszechstronnych i wyczerpujących pisemnych informacji w zakresie propozycji zawarcia kontraktu socjalnego z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa oraz skutków zawarcia takiego kontraktu i ewentualnej jego odmowy. Co więcej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego ( Dz. U. z 2010 r. Nr 218, poz. 1439 ) dokument kontraktu liczy kilkanaście stron formatu A-4, a więc jest dokumentem obszernym, szczegółowym i czytelnie wypełniony winien być doręczony stronie, zaś organ zobowiązany jest wyjaśnić jego treść ze wskazaniem obowiązków każdej ze stron, zwłaszcza w takim przypadku, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący jest wszak osobą w podeszłym wieku, jak wynika z akt postępowania administracyjnego ukończył 74 lata, a nadto ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem może mieć problemy ze zrozumieniem propozycji przedstawianych przez organ pomocy społecznej. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu proponowanego skarżącemu kontraktu oraz skierowanego do niego pisma zawierającego wymagane informacje i pouczenia.

Mając na uwadze wynikający z powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego wzór kontraktu, zaznaczyć trzeba, że nie można przyjąć, iż jakakolwiek propozycja została skarżącemu złożona. Ponadto, w sytuacji skarżącego, jego wieku, trudno jest mówić o aktywizacji zawodowej. Co również istotne, kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny, a jakie skarżący.

Wspomniany brak prawidłowego pouczenia strony w zakresie kontraktu socjalnego stanowi uchybienie podstawowym zasadom postępowania ustalonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa, ustalonej w art. 8 K.p.a. i obowiązkowi udzielania informacji faktycznej i prawnej stronie - określonemu w art. 9 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organ I instancji całkowicie pominął w swojej decyzji kwestię dotyczącą prawidłowego pouczenia skarżącego w omawianym zakresie, zaś organ II instancji okoliczności tej w ogóle nie zauważył.

Należy zatem w pełni podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14.09.2018 r., iż organy obu instancji niedostatecznie zbadały przyczyny postępowania skarżącego, w tym odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego uznać należało, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 i 80 K.p.a. i przedwcześnie wypowiedziały się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. 2016.1715 ze zm.)

A.B.