Wyrok z dnia 2010-10-13 sygn. I CSK 25/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania Pokaż dokument źródłowy

Sygn. akt I CSK 25/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 października 2010 r.

W postępowaniu odszkodowawczym (art. 160 k.p.a.) stroną postępowania nie są osoby, które zainicjowały postępowanie, w którym zapadły orzeczenia nadzorcze, jeśli nie były one stronami pierwotnego postępowania, w którym do wydania takiej decyzji doszło.

Obowiązek art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obciąża gminę z mocy prawa, a na powodach spoczywa ciężar wykazania, że gmina nie spełniła tego obowiązku, w braku odpowiednich gruntów.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSA Jan Kremer (sprawozdawca)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

w sprawie z powództwa Stefana D. i Jerzego D.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 13 października 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 14 maja 2009 r.,

I. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 2 i

1. oddala apelacje

2. zasądza od powodów Stefana D. i Jerzego D. na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej kwoty po 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

II. zasądza od powodów Stefana D. i Jerzego D. na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej kwoty po 1 800 (jeden tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powodowie Stefan D. i Jerzy D. po ostatecznym sprecyzowaniu żądania, wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody M. po 2 982 875 zł tytułem naprawienia szkody, polegającej na utracie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. O. [...] w W. i własności znajdujących się na nieruchomości budynków. Szkodę ponieśli na skutek wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 maja 1972r.; jako podstawę prawną żądania wskazali art. 160 k.p.a.

Pozwany Skarb Państwa – Wojewoda M. wniósł o oddalenie powództwa, kwestionując co do zasady roszczenie powodów.

Sąd Okręgowy umorzył postępowanie w części dotyczącej cofniętego przez powodów roszczenia – odnośnie do żądania odsetek ustawowych za okres od dnia 10 stycznia 2002 r. do dnia wydania wyroku – a w pozostałej części powództwo oddalił.

Sąd I instancji ustalił, że nieruchomość położona w W. przy ul. O. [...] wraz z posadowionymi na niej budynkami stanowiła własność Joanny N. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, nieruchomość ta przeszła na własność gminy, a złożony przez spadkobierczynię właścicielki wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został załatwiony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1972 r., na skutek czego na Skarb Państwa przeszły posadowione na nieruchomości budynki.

Decyzją z dnia 20 maja 1972 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, po uprzednim wydaniu decyzji wstępnej w tym przedmiocie postanowiło ustanowić na rzecz Z. spółki z o.o. w W. wieczyste użytkowanie gruntu o powierzchni 9430 m⊃2;, położonego w W. przy ul. O.[...], z przeznaczeniem na budowę bazy Zakładu Aparatury /…/. W wykonaniu tej decyzji, w dniu 18 października 1972 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Z. zawarto umowę użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego część nieruchomości należącej uprzednio do Joanny N.

Na wniosek powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 6 stycznia 1997 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1972 r. Natomiast decyzją z dnia 26 stycznia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia 20 maja 1972 r., orzekająca o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Z. sp. z o.o., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntu o powierzchni 2584 m⊃2;, nie stwierdzając jednak jej nieważności, z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

W dniu 9 stycznia 2002 r. powodowie wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z dnia 20 maja 1972 r., orzekającej o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 22 stycznia 2002 r., odmówiło powodom przyznania odszkodowania. Na mocy decyzji z dnia 8 listopada 2002 r. w wyniku ponownego wniosku Prezydent m. st. Warszawy orzekł o ustanowieniu na rzecz powodów prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 1252 m⊃2;, położonego obecnie przy ul. S. w W., a stanowiącego uprzednio część gruntu objętego księgą [...] na 99 lat, odmawiając jednak jego ustanowienia do części gruntu stanowiącego obecnie część działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 7 i 24.

W dniu 29 października 2003 r. powodowie wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o wznowienie postępowania, które zostało zakończone decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r., odmawiającą przyznania odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z dnia 20 maja 1972 r., orzekającej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. O. [...] w W. na rzecz Z. sp. z o.o.

Decyzją z dnia 28 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po uprzednim wznowieniu postępowania, odmówiło uchylenia decyzji z dnia 22 stycznia 2002 r. odmawiającego powodom odszkodowania za wydanie decyzji z dnia 20 maja 1972 r.

Oddana w użytkowanie wieczyste Z. część nieruchomości, stanowiącej poprzednio własność poprzednika prawnego powodów, położona przy ul. O. [...] w W., o pow. 2584 m⊃2;, według jej stanu na dzień 20 maja 1972 r. i według aktualnych cen w dniu zamknięcia rozprawy przed Sądem Okręgowym ma wartość 5 965 875 zł.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo, wskazując na to, że jest związany podaną podstawą faktyczną, a jako podstawę faktyczną żądania wskazano decyzję Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 maja 1972 r., na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste do części nieruchomości położonej przy ul. O. [..] w W. na rzecz Z., wskazując, że decyzja ta stanowi źródło szkody.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie ma zastosowanie art. 160 k.p.a., a powodowie nie wykazali związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 maja 1972 r. a rzekomą szkodą. Sąd wskazał, że stwierdzenie wadliwości decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 maja 1972 r. nie wywołuje jeszcze bezpośrednich skutków w zakresie prawa cywilnego. Podkreślił, że nie ma normalnego związku przyczynowego pomiędzy tą decyzją a powołaną przez powodów szkodą, gdyż decyzja była jedynie podstawą do dalszych czynności organów Skarbu Państwa także w sferze cywilnoprawnej, a uchylenie decyzji ich nie zniweczyło.

Sąd wskazał, że przyczyną pozbawienia powodów prawa użytkowania wieczystego była pierwotna decyzja z dnia 27 stycznia 1972 r. i to jej skutkiem było wyłączenie możliwości nabycia przez powodów prawa wieczystego użytkowania gruntów i zachowania prawa do posadowionych na nieruchomości budynków. Decyzja o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste innej osobie miała charakter wtórny i nie była przyczyną, lecz skutkiem uprzedniego pozbawienia powodów prawa do nieruchomości. Sąd Okręgowy podkreślił, że wyeliminowanie z łańcucha przyczynowości przedmiotowej decyzji z dnia 20 maja 1972 r. pozwala jedynie na stwierdzenie, że powołana przez powodów szkoda wystąpiłaby tak czy inaczej w związku z odmową przyznania prawa własności czasowej. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie niweczyło skutków, jakie dla poprzednika prawnego i samych powodów wywołała decyzja administracyjna z dnia 27 stycznia 1972 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej, czy też decyzja z dnia 8 listopada 2002 r. odmawiająca powodom prawa wieczystego użytkowania do części działki.

W konsekwencji nie można uznać decyzji z dnia 20 maja 1972 r. za przyczynę powstania powoływanej przez powodów szkody.

Powodowie zaskarżyli wyrok w części oddalającej powództwo i orzekającej o kosztach postępowania, wnieśli o jego zmianę w zaskarżonej części oraz zasądzenie na ich rzecz od pozwanego kwot po 2 982 875 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 6 maja 2008 r. oraz kosztami procesu. Powodowie zarzucili naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2002 r. orzekającej o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz powodów wyłącznie z uwagi na skutki wydanej z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 maja 1972 r. Powodowie zarzucili również naruszenie przepisu art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 361 § 1 k.c., a także art. 361 k.c. w związku z błędną oceną art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. bez uwzględnienia, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do części nieruchomości nastąpiła z innych przyczyn niż określone w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i zasądził od Skarbu Państwa – Wojewody M. na rzecz powodów kwoty po 2 982 875 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 6 maja 2008 r. oraz orzekł o kosztach procesu.

Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne Sądu I instancji, które były niesporne między stronami, wskazując zarazem, że zarzut apelacji dotyczący dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2002 r. nie był zasadny, gdyż decyzja ta była uwzględniona jako dowód.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego uzasadniony był zarzut naruszenia art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 160 k.p.a. Sąd przyjął bowiem za bezsporne, że decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1972 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości o łącznej powierzchni 9430 m⊃2;.

Co do tej decyzji wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 stycznia 1997 r. o jej nieważności. Oznacza to, że decyzja z dnia 27 stycznia 1972r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc i legło to u podstaw ponownego rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez poprzedników prawnych powodów. Wniosek ten uwzględniono jedynie w części; decyzją z dnia 8 listopada 2002 r. ustanowiono użytkowanie gruntu o powierzchni 1252 m⊃2;, stanowiącego część działki o powierzchni 9430m⊃2;.

Sąd Apelacyjny wskazał, że decyzją z 20 maja 1972 r. ustanowiono wieczyste użytkowanie, a w wykonaniu tej decyzji zawarto ze spółką umowę wieczystego użytkowania. Orzeczenie stwierdzające wydanie powyższej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w części objętej sporem nie doprowadziło do stwierdzenia nieważności jedynie z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja z 27 stycznia 1972 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego; zdaniem Sądu dokonano rozporządzenia nieruchomością niestanowiącą własności państwowej.

Odnosząc się do stanowiska powodów, Sąd Apelacyjny wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji lub wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa przesądza odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku jej wydania, ale nie przesądza związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. Dla wykazania takiego związku przyczynowego niezbędnym jest przeprowadzenie oceny, czy szkoda powstałaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem. W ocenie Sądu II instancji, pomiędzy decyzją z dnia 20 maja 1972 r. a powstałą szkodą zachodzi normalny związek przyczynowo-skutkowy, zwłaszcza wobec stwierdzenia, że pomimo wadliwej decyzji z dnia 27 stycznia 1972 r. możliwe było oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz powodów i jedynie z uwagi na wydanie decyzji z dnia 20 maja 1972 r. nie było to możliwe, stąd decyzja ta była zdarzeniem sprawczym. Z tych przyczyn, przy braku zarzutów w postępowaniu co do wartości nieruchomości, Sąd zmienił zaskarżony wyrok i zasądził dochodzoną kwotę stosownie do udziałów.

Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną pozwany Skarb Państwa – Wojewoda M., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie apelacji względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd II instancji.

Skarżący zarzucił: naruszenie art. 160 § 1 k.p.a. przez przyznanie odszkodowania osobom niemającym przymiotu strony w rozumieniu tego przepisu; naruszenie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez ustalenie szkody poniesionej przez powodów z pominięciem obowiązku ustanowienia przez gminę na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu o wartości użytkowej, równej wartość gruntu objętego decyzją dekretową. Skarżący podkreślił, że na mocy art. 160 § 1 k.p.a. podmiotem uprawnionym w zobowiązaniowym stosunku odszkodowawczym jest strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, która w związku z wydaniem decyzji administracyjnej poniosła szkodę. Przymiotu strony nie uzyskuje osoba uczestnicząca nawet jako wnioskodawca w postępowaniu nadzorczym. W sytuacji, gdy odszkodowania domaga się podmiot nie będący stroną, art. 160 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W konsekwencji tego powodowie nie posiadali statusu strony postępowania w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. w postępowaniu, z którego wywodzą roszczenie. Ich poprzednik prawny miał zaś statut strony w postępowaniu dotyczącym decyzji „ dekretowych”, a więc z 27 stycznia 1972 r. i decyzji nadzorczej z 6 stycznia 1997 r. Pozwany podkreślił, że w judykaturze dotyczącej odpowiedzialności Skarbu Państwa, w sprawach tzw. gruntów warszawskich przyjęto, że podstawą, w której należy upatrywać źródła odpowiedzialności Skarbu Państwa są odmowne decyzje „dekretowe”. Wywodzenie odpowiedzialności z innych decyzji za tę samą szkodę należy uznać za chybione. Skarżący wskazał, że takie rozumienie podstaw odpowiedzialności niweczy sens art. 160 § 6 k.p.a., a ponadto otwiera drogę do ryzyka wypłaty odszkodowania za tę samą szkodę wielokrotnie, w znacznych odstępach czasowych przez różne jednostki reprezentujące Skarb Państwa.

Naruszenie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy polega na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i ustaleniu szkody poniesionej przez powodów z pominięciem obowiązku ustanowienia przez gminę użytkowania wieczystego gruntu o równej wartości użytkowej, co objęty decyzją dekretową. Decyzja odmowna z dnia 8 listopada 2002 r. dotycząca ustanowienia użytkowania wieczystego na części nieruchomości zaktualizowała powstający z mocy prawa obowiązek zaofiarowania przez gminę uprawnionemu, w miarę posiadanego zapasu gruntu, użytkowania wieczystego na innych gruntach, na tych samych warunkach co nieruchomości objęte decyzją odmowną. Powodowie stosownego dowodu uwzględniającego powyższy obowiązek gminy nie zaoferowali. Uwzględnienie powództwa w tej sprawie nie zwalnia gminy z powyżej wskazanego obowiązku, co potencjalnie może prowadzić do podwójnej kompensaty.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan faktyczny sprawy jest niesporny, powodowie domagają się odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości objętej działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na podstawie art. 1 dekretu z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy przeszedł grunt wchodzący w skład nieruchomości, położonej w W. przy ul. O. [...] o powierzchni 9430 m⊃2;, a budynki położone na tej nieruchomości pozostały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu). Wobec nieprzyznania poprzednikowi prawnemu powodów ( orzeczenie z dnia 27 stycznia 1972 r.) prawa własności czasowej gruntu (które z dniem 1 stycznia 1947 r. zastąpiło przewidziane w art. 7 ust. 1 prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy i które z dniem 22 października 1961 r. zostało zastąpione przez prawo użytkowania wieczystego), utracił on także własność budynków na podstawie art. 8 wyżej wymienionego dekretu.

Powodowie w niniejszej sprawie dochodzą odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni 2584 m⊃2;, wobec odmowy przyznania odszkodowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 stycznia 2002r. Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody M. jest nadal art. 160 k.p.a., co wynika z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego i innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.).

Istota najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy oceny statusu powodów w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie ich skutecznego uprawnienia do dochodzenia odszkodowania uzasadnianego ogółem orzeczeń związanych z decyzją z dnia 20 maja 1972 r., skutkującą oddaniem części nieruchomości odpowiadającej przedmiotowi sporu w użytkowanie wieczyste Z. sp. z o.o. w W.

Art. 160 § 1 k.p.a. stanowił, że roszczenie o odszkodowanie służy stronie, postępowania administracyjnego, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art.156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Niewątpliwie stroną postępowania dekretowego zakończonego orzeczeniem z dnia 27 stycznia 1972 r. była poprzedniczka prawna powodów i w konsekwencji tego także powodowie byli stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 20 maja 1972 r. poprzednik prawny powodów nie był stroną tego postępowania, powodowie zaś zainicjowali i byli stroną postępowania nadzorczego, w którym wydano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 stycznia 1999 r., a następnie z dnia 22 stycznia 2002 r. (por. wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. NSA w Warszawie II SA 2164/92 ONSA 1995/1/32).

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postępowanie nadzorcze) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Krąg stron w postępowaniu nadzorczym nie jest tożsamy ze stronami w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta powoduje, że powodowie nie są stroną postępowania w rozumieniu art.160 k.p.a. W postępowaniu odszkodowawczym stroną postępowania nie są osoby, które zainicjowały postępowanie, w którym zapadły orzeczenia nadzorcze stwierdzające nieważność decyzji, bądź stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, ale nie stwierdzające nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli nie były one stronami pierwotnego postępowania, w którym do wydania takiej decyzji doszło. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04 nie publikowane). Pozostaje to w związku z tym, że decyzja nadzorcza nie jest przyczyną szkody. Okoliczności te nie zamykają powodom możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie zdarzeń związanych z odmową ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzednika prawnego powodów w dniu 27 stycznia 1972 r., jak też na zasadach ogólnych. Rozważenia wymaga wówczas zachowanie przez powodów terminu do dochodzenia roszczenia. Sąd Najwyższy także w uchwale z dnia 21 marca 2003 r. III CZP 6/03 (OSNC 2004, nr 1, poz. 4) wskazał na decyzję dekretową jako źródło odpowiedzialności, podkreślając nadto obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy decyzją a szkodą. Podzielenie poglądu, że także postępowania dotyczące dalszych decyzji stanowią podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, wpływałoby na termin przedawnienia roszczeń. Sposób liczenia tego terminu stanowi odrębne zagadnienie, będące między innymi przedmiotem rozważań Izby Cywilnej Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. III CZP 4/10.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy okazał się także uzasadniony. Według tego przepisu, w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego gmina – w miarę posiadania zasobu gruntów – zaofiaruje uprawnionemu prawo użytkowania wieczystego gruntu równej o wartości użytkowej, dopiero nieprzyznanie powodom takiego gruntu zamiennego otworzy im drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r. I CSK 96/09 niepublikowane i uchwała z dnia 7 grudnia 2006 r. III CZP 99/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 79).

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08 (niepublikowanym) wyraził pogląd o obowiązku każdorazowego badania posiadania przez gminę zasobu gruntów przeznaczonych jako grunty zamienne. Celem tego działania jest wyeliminowanie hipotetycznie możliwej sytuacji podwójnego rekompensowania szkody przez różne organy. Obowiązek z art. 7 ust. 4 dekretu obciąża gminę z mocy prawa, a na powodach spoczywa ciężar wykazania, że gmina nie spełniła tego obowiązku, w braku odpowiednich gruntów. Nie zmienia tego treść przepisu wskazująca na obowiązek zaoferowania gruntu przez gminę, oraz pogląd o braku roszczenia o przyznanie tegoż. Ciężar dowodu w tym zakresie obciążał powodów.

Podsumowując, poprzedniczka prawna powodów nie była stroną postępowania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji również powodowie nie posiadają przymiotu strony tego postępowania, pomimo bycia stroną późniejszego, samodzielnego postępowania nadzorczego. Zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie niezasadnego przyznania powodom przymiotu strony okazał się więc uzasadniony. Dotyczy to również naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odnośnie postępowania dotyczącego gruntu zamiennego. Skarga kasacyjna opierała się jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a powołana podstawa okazała się oczywiście uzasadniona. W związku z tym zachodziły przesłanki dla orzeczenia reformatoryjnego – nie uwzględniającego apelacji powodów.

Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 398¹⁶ k.p.c., oraz art. 398²¹ w zw. z art. 391 § 1 i art. 108 § 2 k.p.c.

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 03/2012

W postępowaniu odszkodowawczym (art. 160 k.p.a.) stroną postępowania nie są osoby, które zainicjowały postępowanie, w którym zapadły orzeczenia nadzorcze, jeśli nie były one stronami pierwotnego postępowania,
w którym do wydania takiej decyzji doszło.

Obowiązek art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obciąża gminę z mocy prawa, a na powodach spoczywa ciężar wykazania, że gmina nie spełniła tego obowiązku, w braku odpowiednich gruntów.

(wyrok z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10, T. Wiśniewski, J. Kremer, K. Tyczka-Rote, niepubl.)

Glosa

Macieja Kalińskiego, Państwo i Prawo 2012, nr 1, s. 117

Glosa ma charakter krytyczny.

Przedmiotem glosowanego wyroku Sądu Najwyższego było zagadnienie odszkodowania od Skarbu Państwa za tzw. grunty warszawskie, a ściślej za utratę prawa użytkowania wieczystego i własności budynku na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Stanowisko Sądu Najwyższego zostało oparte na dwóch argumentach.

Zgodnie z jednym, powodowie nie byli stroną postępowania, w którym wydano decyzję stanowiącą źródło szkody, tzn. decyzję o rozporządzeniu gruntem. Tymczasem art. 160 § 1 k.p.a. stanowił, że roszczenie o odszkodowanie służy stronie postępowania administracyjnego, która poniosła szkodę. Zdaniem Sądu Najwyższego, chodzi tu o stronę postępowania, w którym wydano decyzję szkodzącą.

W myśl drugiego argumentu, Sąd Apelacyjny miał się dopuścić naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia wniosku gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntu, dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej lub prawo zabudowy na takim gruncie. Dopiero nieprzyznanie gruntu zamiennego tworzy – zdaniem Sądu Najwyższego – drogę do dochodzenia odszkodowania.

Odnosząc się do pierwszego argumentu wskazanego w uzasadnieniu stanowiska Sądu Najwyższego, autor glosy przedstawił wątpliwości co do rozumienia terminu „strona” w art. 160 § 1 k.p.a. Zdaniem glosatora, o uzyskaniu statusu strony w postępowaniu nie decyduje wymienienie danego podmiotu przez organ wśród adresatów decyzji. Jednocześnie komentator zwrócił uwagę, że pojęcie „strona” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących weryfikacji decyzji ostatecznych ma charakter materialny, a nie formalny, zatem istotne jest to, czy dany podmiot spełniał w rzeczywistości przesłanki uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 (d.art. 25 k.p.a.). Na poparcie swojego poglądu autor wskazał na rozumienie terminu „strona” użytego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym „strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu”. Zakłada ono, że dany podmiot był w rzeczywistości stroną, a pomimo tego w postępowaniu nie uczestniczył.

Co do drugiego argumentu, tj. zarzutu niewyczerpania możliwości przewidzianej w art. 7 ust. 4 dekretu, komentator zaznaczył brak wyczerpującej analizy Sądu Najwyższego. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 89 uznała to uprawnienie za mające charakter odszkodowawczy.

Autor dokonał konfrontacji hipotezy art. 7 ust. 4 dekretu z hipotezą art. 7 ust. 5 dekretu. Zaakceptował stanowisko Sądu Najwyższego, że rozpoznanie wniosku jest konieczne do określenia odszkodowania za uniemożliwienie ustanowienia użytkowania wieczystego wskutek rozporządzenia gruntem. Także uprzednie dokonanie powyższej czynności łączy się z ustaleniem, czy i jak do powodów zastosowano art. 7 ust. 4 dekretu.

Autor zauważył, że wskazanie art. 7 ust. 4 dekretu jako przeszkody w zasądzeniu odszkodowania na rzecz powodów było pochopne. Sąd Najwyższy nie udzielił odpowiedzi na pytanie, kto miałby orzekać o realizacji art. 7 ust. 4 dekretu w razie bezczynności publicznego właściciela gruntu (gminy, Skarbu Państwa) i jakimi przesłankami miałby się przy tym kierować.

Argumentem przeciwko stanowisku Sądu Najwyższego jest także to, że skoro art. 7 ust. 4 dekretu nie nadaje prawa podmiotowego sensu stricto, to trudno zmuszać poszkodowanego, aby swoją sytuację prawną – jak tego wymaga Sąd Najwyższy – realizował z pierwszeństwem przed roszczeniem wynikającym z art. 160 k.p.a.

Autor glosy nie zgodził się także ze skonstruowanym przez Sąd Najwyższy wymaganiem, aby to powodowie dowodzili, że nie otrzymali od gminy prawa do gruntu na mocy art. 7 ust. 4 dekretu. Zaznaczył, że dowód okoliczności hamujących żądanie pozwu spoczywa na pozwanym i to on powinien wykazać, że interes powoda został już zaspokojony.