Wyrok z dnia 2009-07-02 sygn. I PK 25/09

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania Pokaż dokument źródłowy

Sygn. akt I PK 25/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 2 lipca 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Jerzy Kuźniar

w sprawie z powództwa K. K.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w W.

o przywrócenie do pracy i zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 lipca 2009 r., skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 2 października 2008 r.,

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 2 października 2008 r. oddalił apelację powódki Krystyny K. od wyroku Sądu Rejonowego w O. z 12 czerwca 2008 r., którym zasądzono odszkodowanie za rozwiązanie stosunku pracy z powołania z naruszeniem ochrony jaką ma radny na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i oddalono powództwo o przywrócenie do pracy na stanowisko dyrektora w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.

Powódka jest radną Gminy S. i od 1 września 2007 r. została powołana na stanowisko kierownika Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. 11 grudnia 2007 r. Prezes pozwanego Zakładu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się do Rady Gminy S. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powódką. Wskazał, że po analizie ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o Państwowym Zasobie Kadrowym i wysokich stanowiskach osoby zajmujące kierownicze stanowiska w centrali i w terenowych jednostkach organizacyjnych należą do Państwowego Zasobu Kadrowego (PZK). Powódka nie należy do tego Zasobu i nie może zajmować stanowiska kierownika Oddziału. Zgodnie z art. 15 tej ustawy, osobom powołanym na wysokie stanowiska państwowe nie wolno łączyć pracy z mandatem radnego. W odpowiedzi przewodniczący Rady Gminy wskazał, że wniosek będzie przedmiotem obrad w pierwszym kwartale 2008 r. Pismem z 25 stycznia 2008 r. Prezes Zakładu odwołał powódkę ze stanowiska z dniem 28 stycznia 2008 r. podając, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpi w trybie ustawowym z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Jednocześnie złożył powódce propozycję dalszego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na stanowisku głównego specjalisty z wynagrodzeniem 3.300 zł (na stanowisku kierownika pobierała wynagrodzenie zasadnicze 8.000 zł i dodatek specjalny 400 zł). W dniu 25 lutego 2008 r. przesłana została do pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z uzasadnieniem, że stanowisko kierownika Oddziału ZUS nie podlega przepisom ustawy o PZK. Wniosek pozwanego o wyrażenie zgody dotarł do Rady Gminy w dniu sesji 14 grudnia 2007 r., a kolejna sesja odbyła się 20 lutego 2008 r. Po zmianach organizacyjnych Oddziałem ZUS kieruje dyrektor, poprzednio kierownik. Prezes ZUS w momencie zatrudniania powódki uważał, że kierownicy oddziałów nie muszą wchodzić do PZK. Od grudnia 2007 r. zmienił się Prezes ZUS, który powrócił do poprzedniej praktyki zatrudniania wyłącznie osób z PZK i odwołał kilkunastu kierowników oddziałów.

Sąd Rejonowy uznał, że rozwiązanie stosunku pracy z powołania z naruszeniem art. 25 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia powódkę jedynie do odszkodowania (wyrok Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2006 r., III PK 53/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 245), jednak w maksymalnej wysokości na podstawie art. 47¹ k.p. (trzymiesięcznego wynagrodzenia). Żądanie przywrócenia do pracy uznał za niezasadne (niemożliwe).

Sąd Okręgowy w uzasadnieniu oddalenia apelacji powódki wskazał, że zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o przywrócenie do pracy, zatem w części zasądzającej odszkodowanie wyrok stał się prawomocny. Zgodził się, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uznał jednak, że podstawowym roszczeniem przysługującym powódce jako pracownikowi powołanemu - radnemu w przypadku odwołania bez zgody rady gminy ze względu na istotę stosunku pracy z powołania, jest odszkodowanie z art. 45 § 1 k.p. Zauważył, że dopuszcza się możliwość dochodzenia przez pracownika - radnego odwołanego ze stanowiska bez zgody rady gminy przywrócenia do pracy na podstawie art. 45 k.p., zwłaszcza gdy podstawą odwołania były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego (uchwała z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, OSNC 1993 nr 7-8, poz. 116). Inna była sytuacja powódki, gdyż pozwany wyraźnie zastrzegł w piśmie do Rady Gminy z 11 grudnia 2007 r., że jej odwołanie ze stanowiska kierownika nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Zatem tylko w tym przypadku rada gminy może nie wyrazić zgody, pozostałe przypadki zależą od uznania rady gminy. Szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została dla jednoczesnego realizowania stosunku pracy, a w sytuacji kiedy jest to niemożliwe ze względu na zakaz łączenia stanowiska z mandatem radnego, to roszczenie o przywrócenie do pracy nie może być uwzględnione na podstawie art. 45 § 1 k.p. Uchwała rady gminy powinna uwzględniać, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy legły zdarzenia, które obiektywnie uzasadniają konieczność odwołania pracownika z zajmowanego stanowiska z uwagi na obowiązujący porządek prawny. Kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, wówczas nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Dlatego zasądzenie powódce odszkodowania znajduje uzasadnienie w treści art. 45 § 2 k.p. Uwzględnienie roszczenia o przywrócenie do pracy nie jest możliwe ze względu na stawiane kierownikom Oddziałów ZUS wymogi przynależności do PZK. Oddalenie powództwa o przywrócenie do pracy nie było też sprzeczne z art. 8 k.p. Odwołanie ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania (art. 70 k.p.) pozostawione jest swobodnej ocenie uprawnionego organu, stąd nie podlega ocenie i kontroli sądu pracy. Kontroli podlegają jedynie motywy zawarte w uzasadnieniu uchwały rady gminy, odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Powódka godząc się na zatrudnienie z powołania musiała zdawać sobie sprawę, że odwołanie ze stanowiska pozostawione jest swobodnej ocenie organu uprawnionego do odwołania.

Skarga kasacyjna zaskarżyła wyrok w całości na podstawie naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 k.p. w związku z art. 69 k.p. oraz w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”, polegającym na przyjęciu, iż pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska, ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy, nie przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 § 1 k.p., tj. przywrócenie do pracy. We wniosku o przyjęcie skargi wskazano na istotne zagadnienie prawne - czy art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym” jest przepisem szczególnym do art. 69 k.p., zatem czy odmienna jest sytuacja prawna pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, który jest radnym, czy też pozostaje to bez znaczenia w sytuacji odwołania takiego pracownika i domagania się przywrócenia do pracy, a także ustalenie jakie roszczenia przysługują pracownikowi zatrudnionemu na podstawie powołania oraz w jakim zakresie pracownikowi pełniącemu funkcję radnego przysługują uprawnienia z art. 45 k.p., w sytuacji kiedy zostaje wypowiedziany stosunek pracy z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”. Nadto istotne zagadnienie prawne ma dotyczyć ustalenia czy brak przynależności do Państwowego Zasobu Kadrowego ma wpływ na skutki wypowiedzenia przez pracodawcę sprzecznego z art. 25 ust. 2 ustawy i ograniczenia żądań pracownika z art. 45 k.p. tylko do odszkodowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

• 1. Wstępnie, choć skarga tego nie porusza, nie można było nie ocenić negatywnie, początkowego stwierdzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skoro powódka zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o przywrócenie do pracy, to wyrok pierwszej instancji stał się prawomocny w części zasądzającej odszkodowanie. Myśl ta dalej nie została rozwinięta, jednak nie jest do zaakceptowania, gdyż pomija regułę, że Kodeks pracy określa roszczenia związane z rozwiązaniem stosunku pracy jako alternatywne. Oznacza to, że alternatywne roszczenia przywrócenia do pracy albo odszkodowania z art. 45 § 1 k.p. wynikają z bezprawności lub niezasadności tego samego wypowiedzenia, obejmują więc ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Zaskarżenie zatem apelacją wyroku oddalającego jedno z tych roszczeń nie powoduje uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego drugie roszczenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 maja 2008 r., II PK 319/07, LEX 490343).

• 2. Sąd zastosował art. 45 § 2 k.p. i uczynił to błędnie, gdyż przy ochronie stosunku pracy z mocy przepisu szczególnego miał zastosowanie przepis art. 45 § 3 k.p., który w ogóle eliminował zastosowanie przepisu art. 45 § 2 k.p., w konsekwencji również ocenę „niecelowości” przywrócenia do pracy.

• 3. Odpowiedź na pytanie postawione w skardze, czy przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec art. 69 k.p. nie jest w tej sprawie tak oczywista, iżby można było poprzestać na powtórzeniu stanowiska uchwały powiększonego składu Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92 (OSNCP z 1993 nr 7-8, poz. 116) stwierdzającej, że art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) ma zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie powołania, a pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p. W tej sprawie ujawniła się bowiem bezpośrednia kolizja ochrony stosunku pracy wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie z inną normą, która nie pozwalała zatrudniać pracownika na stanowisku z powołania z uwagi na szczególną przesłankę negatywną wynikającą z innej ustawy. Chodzi tu o ustawę z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach kadrowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1217 ze zm.). Zgodnie z nią przyjęto, że stanowisko kierownika oddziału ZUS zajmowane przez powódkę należało do stanowisk objętych tą ustawą. Dla oceny wskazanej ochrony z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie mniejsze znaczenie miało to, że powołany pracownik nie był w państwowym zasobie kadrowym, od tego, że ustawa z 24 sierpnia 2006 r. jednoznacznie stwierdzała, iż osoby powołane na wysokie stanowiska państwowe (wymienione w art. 4 ustawy) nie mogą łączyć pracy z mandatem radnego (art. 15). Nie można nie zauważyć, że zachodzi wówczas szczególna sytuacja wykluczająca możliwość zatrudnienia radnego, skoro stanowiska nie można łączyć z mandatem radnego. Uprawnione byłoby więc stwierdzenie, że w takiej sytuacji brak zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie byłby zgodny z prawem, skoro zakaz z art. 15 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. jest jednoznaczny i dlatego jako przepis szczególny wyłączał ochronę z art. 25 ust. 2 ustawy samorządowej. Skarga kasacyjna nie kwestionuje - brak jest takiego zarzutu (art. 398¹³ § 1 w związku z art. 398³ § 1 pkt 1 k.p.c.) - że stanowisko powódki objęte było ustawą o państwowym zasobie kadrowym. Zarzuciła jedynie, iż pierwotnie pozwany inaczej interpretował tę ustawę i nie stawiał powódce takiego wymagania. Nie oznacza to jednak, iż pozwany nie mógł zmienić stanowiska co do stosowania ustawy. Nie ma również znaczenia zarzut skargi, iż ustawa z 24 sierpnia 2006 r. już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc zgodnie z ustawą o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 r. (art. 214). Dla sprawy znaczenie miał bowiem stan prawny z chwili odwołania i rozwiązania stosunku pracy powódki z pozwanym.

• 4. Niezależnie jednak od powyższej oceny (pkt 3), rozpoznając sprawę w granicach skargi trzeba stwierdzić, że rada gminy przekroczyła ustawowy termin 30 dni do wyrażenia stanowiska na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zastosowanie ma art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym brak takiego stanowiska rady gminy w terminie 30 dni jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W sprawie ustalono, że Prezes ZUS wystąpił do Rady Gminy 14 grudnia 2007 r. i otrzymał odpowiedź, iż sprawa będzie przedmiotem obrad w pierwszym kwartale następnego roku. Odwołanie powódki nastąpiło z dniem 28 stycznia 2008 r. i dopiero 25 lutego 2008 r. została przesłana do pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Innymi słowy rada gminy winna zająć stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak stanowiska rady gminy w ustawowym terminie (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza wyrażenie zgody - zatem rozwiązanie stosunku pracy w tym zakresie nie było niezgodne z prawem. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził wcześniej w wyroku z 19 kwietnia 2006 r. (II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100 z aprobującą glosą A. Rzeteckiej-Gil; zob. również jej glosa do wyroku z 11 grudnia 2007 r., I PK 152/07, M.P.Pr. 2008/5/255). W wyroku z 19 kwietnia 2006 r. stwierdzono, że niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skład rozpoznający skargę kasacyjną aprobuje takie stanowisko i przyjmuje za podstawę rozstrzygania w obecnej sprawy, gdyż Rada Gminy nie zajęła stanowiska w określonym terminie. Wymaga jedynie powtórzenia za uzasadnieniem wyroku z 19 kwietnia 2006 r., że nie narusza to ani zasady samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnej pozostającego w stosunku pracy. Natomiast przyczyni się do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego. W tej sprawie trudno też było wymagać aby pracodawca musiał oczekiwać dłużej, wszak chodziło o stanowisko z powołania.

Z tych motywów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 398¹⁴ k.p.c.

/tp/