Wyrok z dnia 2022-08-24 sygn. II GSK 518/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] G. W. skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Z. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/18. Wyrokiem tym w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z 28 czerwca 2018 roku Nr [...] w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Z. (dalej: Uchwała).

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994, dalej: ustawa o samorządzie gminnym lub usg) oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm., dalej: ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Ustalała dla terenu Gminy Miasto Z. maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa - 350 zezwoleń, 2) o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) - 350 zezwoleń, 3) o zawartości powyżej 18% alkoholu – 350 zezwoleń. Ustalała też maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa - 180 zezwoleń, 2) zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) - 180 zezwoleń, 3) zawartości powyżej 18% alkoholu - 150 zezwoleń

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że przedmiotowa uchwała w swojej pierwotnej wersji przedłożonej do konsultacji społecznych przewidywała zupełnie inną (niższą) liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży. Wojewoda wskazał też na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 24 maja 2018 roku zmieniającej uchwałę Nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Z. na lata 2014 – 2019. W uchwale tej zapisano między innymi, iż głównym celem programu jest: 1) ograniczenie występowania problemów związanych z nadużywaniem alkoholu oraz przeciwdziałanie narkomanii; 3) ograniczenie nadużywania alkoholu oraz używania substancji psychoaktywnych wśród mieszkańców, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży; 5) odpowiednie kształtowanie polityki w zakresie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym kontrolowanie przestrzegania prawa. Natomiast w celach szczegółowych programu w pkt 8 zapisano - ograniczenie dostępności alkoholu poprzez uwzględnienie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakteru, wprowadzenie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście (turyści). W szczególności sprzedaż alkoholu w sklepach oraz w lokalach gastronomicznych sprzedających alkohol powinna zostać ograniczona w pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych. W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała jest niezgodna z przepisem art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem nie uwzględnia postanowień Załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 24 maja 2018 roku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz dopuszczenie dowodów enumeratywnie wymienionych w odpowiedzi na skargę. Powołał się na wynik konsultacji społecznych, w toku których stwierdzono, że dotychczasowa wysokość limitów koncesji na sprzedaż alkoholu jest niewystarczająca, a ich zwiększenie, jeśli chodzi o alkohol typu wódka, wino i piwo, oraz wprowadzenie nowej liczby dla alkoholi typu piwo zgodnie z dotychczasowym wykorzystaniem nie spowoduje zagrożeń w obszarze profilaktyki alkoholowej. Burmistrz zwrócił też uwagę, że w treści Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Alkoholizmowi na rok 2018 brak jest jednoznacznych, definitywnie przesądzających zapisów odnośnie konieczności ustalenia maksymalnego limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w takiej samej liczbie jak dotychczas obowiązujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność Uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, dalej: psa).

Uzasadniając wyrok WSA wskazał na art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym zgodnie z art. 91 ust. 4 usg nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznał, że ustalając na podstawie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), rada gminy powinna uwzględnić zapisy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu Uchwały. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie zawiera żadnego realnego odniesienia do powyższych zasad, jak również do postanowień Załącznika nr 1 do Uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 24 maja 2018 r., to jest do Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. W ocenie WSA zaskarżona uchwała, zwiększając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest w sposób ewidentny sprzeczna z powyższymi zapisami Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Sprzeczność ta stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji Rada Miasta nie wyjaśniła w uzasadnieniu uchwały, dlaczego jej zdaniem zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie zagrozi realizacji celów wynikających z ustawy i z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Tego braku uzasadnienia Uchwały nie można konwalidować w odpowiedzi na skargę. WSA zauważył też, że na sesji Rady, na której podjęto zaskarżoną Uchwałę, także nie zostały wskazane argumenty przemawiające za wprowadzeniem do niej postanowień sprzecznych z projektem uchwały. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej Uchwały (odnoszące się w istocie do projektu Uchwały, który miał odmienną treść niż Uchwała przyjęta ostatecznie) nie pozwala na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak prawidłowego uzasadnienia Uchwały ocenić należy jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, które to naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Rada Miasta Z. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 ppsa w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt 1 ppsa) poprzez:

- naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym;

- naruszenie art. 12 ust 1, art. 12 ust 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podnosząc te zarzuty Rada Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając skargę kasacyjną Rada Miasta poniosła m.in., że w zapisach Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 brak jest jednoznacznych, definitywnie przesądzających uregulowań odnośnie konieczności ustalenia maksymalnego limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w takiej samej liczby jak dotychczas obowiązujące lub mniejszej. Ustawodawca nie wskazał też przesłanek, którymi ma kierować się organ stanowiący tworząc regulacje prawne w zakresie nowego maksymalnego limitu na sprzedaż alkoholu typu piwo. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację przemawiającą za zwiększeniem liczby punków sprzedaży alkoholu ze względu na rozwój miasta i wzrost liczby turystów w stosunku do okresu sprzed 10 lat, kiedy podjęta została poprzednia uchwała w przedmiocie liczby punktur sprzedaży alkoholu.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Rady Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Z. z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Z. stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem zaskarżonej uchwały świadczy to, że zaskarżona uchwała, zwiększając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest w sposób ewidentny sprzeczna z zapisami Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Sprzeczność ta stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji Rada Miasta nie wyjaśniła w uzasadnieniu uchwały, dlaczego jej zdaniem zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie zagrozi realizacji celów wynikających z ustawy i z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, w szczególności z celami szczegółowymi tego programu określonymi pkt 8.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd uchwała podjęta została z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie na zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, czym mowa jeszcze dalej – co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut "[...] naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie [...] poprzez: - naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, - naruszenie art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi."

Ocena tak postawionego – oraz podobnie uzasadnionego, o czym mowa dalej – zarzutu kasacyjnego, wymaga przypomnienia, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, nie zaś – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Jeżeli tak, to ocena ta nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była powyżej – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20).

W świetle zasad obowiązujących w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – których przypomnienie należało uznać za konieczne – postawiony we wskazany powyżej sposób zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do przyjmowanego w orzecznictwie sądowym rozumienia form naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w tym kontekście do wymogów zarzutu stawianego na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa.

Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 ppsa, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Przede wszystkim dlatego, że stawiając zarzut "[...] naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie [...] poprzez: - naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, - naruszenie art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.", strona skarżąca nie wyjaśnia – i nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej, o czym mowa jeszcze dalej (zob. s. 3 – 6 skargi kasacyjnej) – o którą spośród wskazanych powyżej form naruszenia prawa materialnego miałoby chodzić, a mianowicie, czy o błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca, czy też o ich naruszenie zarówno przez błędną wykładnie, jak i niewłaściwe zastosowanie. W relacji do tak stawianego – i uzasadnionego – zarzutu naruszenia prawa materialnego nie sposób jest więc ocenić jego zasadności oraz trafności, a tym samym skontrolować zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, skoro sama strona skarżąca nie wskazała, ani też nie wyznaczyła zakresu, w jakim miałoby to nastąpić, a którego ustalenia nie można również oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to z uwagi na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 183 § 1 ppsa. i ustanowionej na jego gruncie zasady dyspozycyjności, o czym mowa była na wstępie.

Braku jednoznaczności stanowiska strony skarżącej w omawianym zakresie – a co za tym idzie braku czytelność mającego wynikać z niego komunikatu – nie usuwa również argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. jej s. 3 – 6). Zwłaszcza, gdy w relacji do przedstawionego powyżej podejścia do rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie pkt 1 art. 174 ppsa podnieść, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zawierało ono propozycję prawidłowego rozumienia przepisów art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeżeli przy tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni wymienionych przepisów prawa – w odniesieniu bowiem do art. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Sąd ten ograniczył się bowiem wyłącznie do ich przywołania oraz bezpośredniego ich rozumienia, zaś art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, czy też art. 12 ust. 7 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zostały nawet przywołane (por. s. 8 i s. 9) – to wniosek odnośnie do braku skuteczności zarzutu błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa trzeba uznać za tym bardziej uzasadniony.

Jakkolwiek jednocześnie nie można odmówić racji stronie skarżącej, że protokół sesji Rady Gminy oraz przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą stanowią i mogą stanowić podstawę wnioskowania o motywach działania organu uchwałodawczego, a co a tym idzie o uzasadnieniu tak podejmowanej uchwały (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20), co siłą rzeczy prowadzi do podważenia zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do sprzeczności projektu uchwały z jej uzasadnieniem (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak w analizowanym zakresie nie może stanowić to podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine ppsa, a ponadto gdy podkreślić, że kwestia stawiana przez stronę skarżącą na gruncie zarzutu naruszenia niewłaściwego zastosowania art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowiła wyłącznego powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z.

Nie kwestionując stanowiska strony skarżącej odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 163 oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, wyjaśnienia również wymaga, że o niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odwołując się w spornym w sprawie zakresie do treści oraz funkcji Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 (s. 4 – 5 skargi kasacyjnej), strona skarżąca nie uwzględnia w dostatecznym stopniu treści art. 12 ust. 7 i ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w relacji do art. 94 ustawy zasadniczej, który wyznaczając organom stanowiącym samorządu terytorialnego stosunkowo szeroki zakres swobody regulacyjnej stanowi jednak, że akty prawa miejscowego są tworzone na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, a w tym kontekście nie wyjaśnia w sposób, o którym mowa była powyżej – a mianowicie w sposób odpowiadający wymogom odnoszącym się do stawiania zarzutu błędu subsumpcji – na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, których naruszenie zarzuca.

Zgodnie a art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w ust. 1, powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Gminny program profilaktyki zawiera w tej mierze dwa postanowienia: 1) zgodnie z § 1 pkt 5 jednym z głównych celów jest między innymi kształtowanie polityki w zakresie limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych

2) zgodnie z pkt.8 jednym z celów szczegółowych programu jest ograniczanie dostępności do alkoholu poprzez uwzględnianie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakteru, wprowadzanie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej. Wskazany przepis ma określoną treść normatywną nakazującą dostosowanie liczby zezwoleń do celów wskazanych w gminnym programie profilaktyki. Nawet jeśli cele programu profilaktyki zakreślone są ogólnie, to jednak prawodawca gminny zobowiązany jest z mocy art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przy podejmowaniu uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do nawiązania do celów wskazanych w programie profilaktyki w sposób pozwalający na ocenę, czy cele te realizuje, a więc czy przestrzega wymienionego przepisu ustawowego. Określenie liczby punktów sprzedaży powinno również nawiązywać do celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, środkiem zaś ograniczenie ich dostępności, w tym również w zakresie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – odnoszącym się do dostępności miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).