Wyrok z dnia 2024-01-30 sygn. II GSK 1829/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 843/22 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.A/41.1/17/2022/10746/EŚ w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 843/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 9 września 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 24 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] wydał E.M. (dalej "skarżąca") zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo.

Następnie decyzją z 29 września 2017 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o cofnięciu skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży to jest w restauracji F.

Decyzją z 23 stycznia 2018 r. SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z 3 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 265/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję.

Wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 188/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok oraz decyzję SKO w Katowicach. NSA, wskazując na okoliczności interwencji z 17-18 marca i 8-9 kwietnia 2017 r., stwierdził, że nie można na ich podstawie przyjąć, że spełnione zostały wszystkie przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.; dalej "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Sąd nakazał organowi sporządzenie uzasadniania odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") i wskazanie, które z powoływanych do tej pory okoliczności faktycznych – i ocenionych prawnie pod kątem zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – uzasadniały cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ oczywiście związany był wykładnią przesłanek ustanowionych przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną przedmiotu sprawy, jak i oceną prawną zdarzeń z dnia 17-18 marca i 8-9 kwietnia 2017 r.

W związku z powyższym decyzją z 9 września 2022 r. SKO w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 29 września 2017 r.

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] przekazał Prezydentowi Miasta [...] wykaz interwencji przeprowadzonych na przełomie 3 miesięcy w obrębie lokalu F. przez policjantów KPP w [...]. Wskazano, że opisane powyżej interwencje miały bezpośredni związek z funkcjonowaniem lokalu F., z którego uczestnicy wychodzili na zewnątrz i zakłócali ład i porządek publiczny oraz spoczynek nocny mieszkańcom ul. [...].

Pismem z 4 maja 2017 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] przekazała odpisy notatników służbowych dot. wskazanych powyżej interwencji z 24 lutego 2017 r., 25 lutego 2017 r., 18 marca 2017 r., 26 marca 2017 r., i 9 kwietnia 2017 r. Ponieważ NSA wskazał, że z uwagi na okoliczności interwencji z dnia 17-18 marca i 8-9 kwietnia 2017r. interwencje te nie mogły stanowić podstawy oceny, że spełnione zostały wszystkie przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy wychowaniu w trzeźwości, interwencje te zostały pominięte w dalszej części decyzji.

Organ ustalił, że osoby działające w imieniu F. dokonały 6 zgłoszeń w badanym okresie.

Zdaniem SKO spełnione zostały przesłanki uzasadniające cofnięcie stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 1,5% alkoholu oraz piwa. Od sierpnia 2016 r. nastąpił gwałtowny wzrost liczby interwencji policyjnych w okolicy F. Treść zgłoszeń dotyczyła: zakłócenia ciszy nocnej przez osoby wychodzące z lokalu F. i znajdujące się na zewnątrz lokalu (głośne rozmowy i krzyki), głośną muzykę dobiegającą z lokalu, awantury przed lokalem; załatwianie potrzeb fizjologicznych przed lokalem w krzakach, spożywanie alkoholu koło lokalu pod balkonami i między blokami. Z akt sprawy wyraźnie wynikało, że interwencje miały bezpośredni związek ze sprzedażą alkoholu i funkcjonowaniem lokalu F. Wyrokiem SR w [...] z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], skarżąca została uznana winną czynu z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r., poz. 2119; dalej "k.w."), tego, że 24 lutego 2017 r. w [...] lokal F. w godz. 23:00 do godziny 02:00 jako organizator imprezy poprzez odtwarzanie głośnej muzyki zakłóciła spoczynek nocny A.K.

SKO uznało, że zaistniała określona w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przesłanka cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Stwierdzono bowiem wielokrotne, notoryczne zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez lokal F., o których organy powołane do ochrony porządku publicznego nie były informowane przez prowadzącego punkt sprzedaży alkoholu. Zakłócenia te zostały potwierdzone po sprawdzeniu zgłoszenia przez funkcjonariuszy Policji.

W ocenie SKO, między zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez lokal F. zachodził związek przyczynowy. Przyczyną zakłóceń porządku publicznego była działalność F. Sprzedaż alkoholu w lokalu była główną przyczyną zakłóceń porządku publicznego w godzinach nocnych w jego najbliższej okolicy, w szczególności fakt głośnej muzyki dobywającej się z lokalu organ połączył z dużym prawdopodobieństwem ze sprzedażą w nim napojów alkoholowych.

WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, analiza materiału dowodowego sprawy wskazała, że zaistniała określona w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przesłanka cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Sad podzielił ustalenia organów, że interwencje nie były wywołane zgłoszeniem skarżącej.

WSA uznał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, nie znajdował potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.

Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zobowiązywał osobę legitymującą się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do każdorazowego powiadamiania odpowiednich służb o zakłócaniu porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, to rolą prowadzącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych było podjęcie takich czynności, które w danych warunkach pozwoliły mu na skuteczne wywiązywanie się z nałożonego obowiązku..

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że w ramach zgromadzonych dowodów winny znaleźć się takie, które wskazywałyby na bezpośredni związek pomiędzy nabyciem alkoholu w konkretnym punkcie jego sprzedaży ze stwierdzonym naruszeniem ładu i porządku publicznego. Takiego wymogu nie stawiają przepisy ustawy.

Zdaniem WSA, sposób sfomułowania przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie pozostawiał organom orzekającym swobody uznania co do konieczności cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia przesłanek w nim określonych. Skoro materiał dowodowy pozwalał organom na uznanie, że wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu F. prowadzonym przez skarżącą, to zaskarżonej decyzji nie można było zarzucić naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd uznał, ze organy nie naruszyły także art. 105 k.p.a., ponieważ nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji SKO w Katowicach i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa, mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to: art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez:

brak rozpoznania całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy sprowadzających się do uznania, że zdarzenia opisane w pismach Komendanta KPP w [...] z wykazem interwencji faktycznie pozostawały w zbiegu z działalnością F. w [...], a nie innymi lokalami, w których również sprzedawane są napoje alkoholowe;

uznaniu, iż organ pierwszej instancji przeprowadził kompleksowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe;

aprioryczne i nielogiczne uznanie, iż wszelkie interwencje ujawniane w okolicach F. w [...] są ponad wszelką wątpliwość związane z wydanym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych;

pominięciu faktu każdorazowego zgłaszania sytuacji naruszających porządek publiczny przez skarżącą oraz jej pracowników;

przepisów prawa, mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, w sytuacji gdy przesłanka statuowana we wskazanym przepisie została spełniona;

przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a polegające na bezwiednym i apriorycznym uznaniu, iż istnieje korelacja pomiędzy działalnością lokalu skarżącej, a ujawnionymi interwencjami i sprzedażą napojów alkoholowych;

przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 18 ust 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegająca na apriorycznym uznaniu, iż zostały ziszczone przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż skarżąca oraz jej pracownicy powiadamiali organy o każdorazowo ujawnionych i dostrzeżonych przezeń sytuacjach noszących znamiona zakłócania porządku publicznego, co samo w sobie wyklucza możliwość wydania decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych;

5. przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 18 ust 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającej na błędnym uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające cofnięcie decyzji w przedmiocie powtarzającego się co najmniej dwukrotnie, w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego, w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez określony punkt sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, te wyroki i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi były konieczne, bowiem podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonych trzech przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie powyższych przepisów k.p.a. polegało na braku rozpoznania całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, błędnym uznaniu, że organ pierwszej instancji przeprowadził kompleksowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, apriorycznym i nielogicznym uznaniu, że wszelkie interwencje ujawnione w lokalu skarżącej były ponad wszelką wątpliwość związane z wydanym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych oraz pominięciu każdorazowego zgłaszania sytuacji naruszających porządek publiczny przez skarżącą oraz jej pracowników.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). W doktrynie natomiast trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej żadnego zarzutu naruszenia prawa procesowego nie powiązano z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia. Tym niemniej powyższe wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych spowodował, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Omawiane zarzuty w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Argumenty te odnoszą się do realiów rozpoznawanej sprawy, stąd też można je uznać za rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Analiza treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i skonfrontowanie ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie – na podstawie tych nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych – w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia, że zdarzenia opisane w pismach Komendanta KPP w [...] polegające na zakłóceniu porządku publicznego pozostawały w związku z działalnością F. w [...]

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, NSA na wstępie podkreślił, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to oczywiste jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Siłą rzeczy więc, punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował sposobu rozumienia tego przepisu przyjętego przez organy i uznał, że zobowiązuje on osobę legitymującą się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do każdorazowego powiadamiania odpowiednich służb o zakłócaniu porządku publicznego w miejscu sprzedaży alkoholu lub jego najbliższej okolicy i to rolą prowadzącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest podjęcie takich czynności, które w danych warunkach pozwolą mu na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Mają to być działania skuteczne, umożliwiające natychmiastowe zgłoszenie właściwym służbom każdorazowego przypadku wystąpienia zakłóceń porządku publicznego. Wskazał też, że w ww. przepisie mowa jest o "zakłócaniu porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży", co jest określeniem obejmującym wszelkie nieakceptowane z punktu widzenia porządku publicznego zdarzenia mające związek z dystrybucją napojów alkoholowych, niekoniecznie z nabyciem przez konkretnego uczestnika zdarzenia alkoholu w danym punkcie. Doświadczenie życiowe pozwala przyjąć, że już samo funkcjonowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych wiąże się z ryzykiem gromadzenia się w jego bezpośrednim sąsiedztwie osób mogących stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego. Z tych właśnie względów ustawodawca nałożył na osoby legitymujące się zezwoleniem i prowadzące punkt sprzedaży napojów alkoholowych obowiązek podejmowania działań prewencyjnych i szczególnej formy współpracy w dziedzinie niwelowania niekorzystnych skutków, jakie wiążą się ze sprzedażą i konsumpcją alkoholu.

Podkreślić trzeba, że ratio legis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w tzreźwościpolega na prewencyjnym zobowiązaniu osoby legitymującej się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu, a więc czerpiącej z tego korzyści finansowe, do szczególnej współpracy w dziedzinie niwelowania niekorzystnych skutków jakie wywołuje konsumpcja alkoholu, zwłaszcza przez osoby nieletnie bądź młodociane (awanturnictwo, zakłócanie porządku publicznego, brak poszanowania cudzej własności i niszczenie mienia, brak szacunku dla osób starszych). Podmiot dysponujący zezwoleniem nie może więc oczekiwać, iż rozwiązywanie problemów w dziedzinie utrzymania porządku publicznego, jakie generowane są m.in. poprzez sprzedawany przez niego alkohol, będzie spoczywać wyłącznie na barkach Policji czy straży miejskiej. Podmiot ten ma z własnej inicjatywy podejmować działania zapobiegające negatywnym skutkom spożycia alkoholu w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W związku z tym ustawodawca wprowadził restrykcyjne, jednakże uzasadnione, przesłanki obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jeżeli w okolicy jego sprzedaży dojdzie do co najmniej dwóch incydentów w przeciągu 6 miesięcy, zaś osoba dysponująca zezwoleniem nie zawiadomi o nich organów ścigania. Ma to powodować większą dbałość podmiotu uprawnionego o to, komu sprzedaje alkohol (zwłaszcza przeznaczony do spożycia na miejscu), a także o to, jak klienci zachowują się w bezpośrednim sąsiedztwie jego lokalu. Wskazany przepis zobowiązuje też uprawnionego z zezwolenia do informowania organów ścigania o występujących przypadkach łamania porządku publicznego. Zobowiązanie do zawiadamiania właściwych organów o zakłóceniach porządku ma za zadanie wymuszenie współpracy osoby dystrybuującej alkohol do współodpowiedzialności za porządek publiczny w miejscu jego sprzedaży. Prawo sprzedaży alkoholu nie jest tylko uprawnieniem do czerpania z tego tytułu zysków. Rodzi ono obowiązek współodpowiedzialności za ład i porządek publiczny.

Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – w związku z czym przedstawiona wykładnia pozostanie adekwatnym wzorcem oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego pod względem jego kompletności i prawidłowości.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten, w powiązaniu z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia i oceny stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązkiem każdego organu administracji jest więc wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy nie uchybiły tym przepisom, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla ustalenia wszystkich przesłanek uprawniających organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Najistotniejsze dowody w sprawie zostały uzyskane z Komisariatu Policji w [...]. W dokumentach tych (m.in. pismo Komendanta Komisariatu Policji w [...] z 12 kwietnia 2017 r. zawierające wykaz interwencji przeprowadzonych w okresie 3 miesięcy w obrębie lokalu F. przeprowadzonych przez policjantów KPP w [...] potwierdzających fakt naruszenia ładu i porządku publicznego) podano, że w okolicy lokalu F. w okresie od 5 lutego do 9 kwietnia 2017 r. policjanci podjęli i przeprowadzili łącznie 13 interwencji.

W piśmie Komendanta KPP w [...] z 12 kwietnia 2017 r. wprost stwierdzono, że wszystkie opisane w piśmie interwencje miały bezpośredni związek z osobami wychodzącymi z lokalu F. Osoby te po opuszczeniu lokalu zakłócały cisze nocną (głośne rozmowy, krzyki i awantury przed lokalem, załatwianie potrzeb fizjologicznych w krzakach przed lokalem, spożywanie alkoholu przed lokalem). Żadna z interwencji nie wynikała z inicjatywy skarżącej. Dnia 26 marca 2017 r. nałożono grzywnę na osoby zakłócające porządek publiczny na podstawie art. 51 § 2 k.w., natomiast skarżąca została ukarana wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 6 kwietnia 2017nr. za popełnienie czynu z art. 51 § 1 k.w.

Już z tych dowodów wynikało więc, że w okresie 6 miesięcy powtarzały się co najmniej dwukrotnie (w istocie było 13 interwencji) – w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy – zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży i prowadzący punkt sprzedaży nie powiadomił w tych przypadkach organów powołanych do ochrony porządku publicznego (były to interwencje własne Policji).

Wobec tego, że zebrany materiał dowodowy potwierdzał spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Trafnie WSA wskazywał, że skoro ustawodawca zobowiązuje osobę legitymującą się zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do każdorazowego powiadamiania odpowiednich służb o zakłóceniu porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, to rolą prowadzącego punkt sprzedaży było podjęcie takich kroków, które w danych warunków pozwoliły na skuteczne wywiązanie się z nałożonego obowiązku.

Okoliczność zakłócania porządku publicznego przez klientów innych sąsiednich lokali z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w świetle omówionej na wstępie wykładni tego przepisu nie miała znaczenia dla oceny przesłanek cofnięcia zezwolenia prowadzącej lokal F., gdyż przesłanki te były oceniane indywidualnie w stosunku do każdego podmiotu.

Ponadto, dla wykazania adekwatnego związku przyczynowego między sprzedażą alkoholu a zaistniałymi naruszeniami porządku publicznego wystarczające było wykazanie, że zdarzenia te miały związek z dystrybucją napojów alkoholowych przez dany punkt, niekoniecznie zaś z nabyciem przez konkretnego uczestnika zdarzenia alkoholu w tym punkcie, któremu to zadaniu organy sprostały.

Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy posługiwała się bardzo ogólnymi stwierdzeniami, że organ ustalił stan faktyczny w sposób dowolny, aprioryczny, bezwiedny. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie domysłów, hipotez i stwierdzeń niewystarczająco popartych dowodowo. W skardze kasacyjnej nie nawiązano natomiast do konkretnych zdarzeń wskazanych w wykazie interwencji funkcjonariuszy Policji sporządzanym przez Komendanta KPP w [...]. Uznać zatem należy, że podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynikało, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności niezbędne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

Niezależnie od wskazania istoty zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zatem zawierać argumentację, w której wykazany będzie wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia. Poza tym autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12).

W skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji w powyższej kwestii.

Wobec powyższego NSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za pozbawione uzasadnionych podstaw.

Nie były również usprawiedliwione zarzuty z pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca podważała zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stanowiska o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Wszystkie te zarzuty posiadają tę samą wadę konstrukcyjną co zarzuty procesowe, tj. nie powiązano ich z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy powołać się na uwagi podniesione wyżej i odnieść je do wadliwości sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niewątpliwie brak powiązania zarzutów naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z przepisami p.p.s.a. stanowi istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli, jednakże w świetle orzecznictwa brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05).

Przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zwrócić uwagę na konsekwencje wynikające z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18). Zarzuty naruszenia przywołanego przepisu prawa wskazane w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej - wobec ich niejednoznaczności – wywołują wątpliwości co do kierunku zaskarżenia. Z całą pewnością zarzuty te nie mogą być uznane za podniesione w zakresie błędnej wykładni, a to wobec tego, że ich konstrukcja oraz uzasadnienie nie czynią zadość koniecznym w tej mierze wymogom. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, zidentyfikował zarzuty naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jako zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten był podstawą do zastosowania wobec skarżącej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w restauracji F. w [...].

W odniesieniu do zarzutów wskazanych w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych odnośnie do powtarzającego się co najmniej dwukrotnego w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez lokal F., a skarżąca nie powiadomiła organów powołanych do ochrony porządku publicznego, to zarzuty naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należało uznać za bezzasadne.

Z uwagi na stwierdzoną wyżej niezasadność zarzutów kasacyjnych wskazanych w pkt 1, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjne zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. był całkowicie nieuzasadniony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.