Wyrok z dnia 2024-05-23 sygn. II SA/Ol 1120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] 30 listopada 2022 r. Zastępca Burmistrza Miasta M. (Burmistrz, organ I instancji) udzielił Firmie B. koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie S., przy ul. Z. w M., na czas oznaczony od dnia 1 grudnia 2022 roku do dnia 30 listopada 2032 r.

Wnioskiem z 10 stycznia 2023 roku P. R. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji koncesyjnej. Podał, że przy wydaniu zezwolenia wnioskodawca nie miał zgody, o której mowa art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciw działaniu alkoholizmowi. W szczególności zgody tej nie udzielił zarządca budynku T., a powinni jej udzielić członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Nadmienił, że w budynku wielorodzinnym przy ul. Z w M. znajdują się trzy lokale mieszkalne, do których ma prawa własnościowe oraz lokal usługowy, w którym prowadzony jest sklep alkoholowy należący do drugiego członka wspólnoty.

Skarżoną decyzją z [...] r. Kolegium – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r. stwierdzającą nieważność w/w decyzji Burmistrza.

Stwierdzając nieważność Kolegium podało, że w sprawie wnioskodawca nie miał zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako, że nie sposób uznać za takową porozumienia zawartego pomiędzy S. i E. G., a P. R. z 5 lutego 2016 roku w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku, zniesienia odrębnej własności lokali znajdujących się w tym budynku, ustanowienie odrębnej własności nowych lokali oraz ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej, w której zobowiązano się do wyrażenia zgody na prowadzenie przez S. J. i B. G. dowolnej działalności gospodarczej dopuszczalnej ramach planu zagospodarowani przestrzennego. Takiej zgody nie stanowi także – dalej Kolegium - zaświadczenie Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o. z 8 listopada 2022 r. podtrzymujące zgodę na sprzedaż alkoholu, jak i oświadczenie P. R. z 3 stycznia 2017 roku wyrażające zgodę na prowadzenie sklepu monopolowego "A." przy ul. Z. w celu wydania koncesji alkoholowej.

W skardze J. G. zarzucił naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza M. z dnia 13 listopada 2022 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez dokonanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ponownej i odmiennej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia prowadzonym przez Burmistrza M., co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej,

2/ art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie , że stanowi on podstawę materialnoprawną do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Argumentował, ze organ wydający pozwolenie nie naruszył prawa materialnego a co więcej bezspornie nie naruszył go w sposób rażący w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Organ koncesyjny nie naruszył żadnego elementu dyspozycji art. 18 ust. 1 i 3a będącego podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o pozwoleniu na sprzedaż alkoholu. Dodał, że rzeczona zgoda została udzielona w dacie zmian własnościowych dokonanych w obrębie nieruchomości pomiędzy jej współwłaścicielami, jak również przez zarządcę budynku, zaś Burmistrz uznał te dokumenty (oświadczenia) będące złącznikami do wniosku za spełniające wymogi przewidziane przepisem art. 18 ust. 6 ustawy i w konsekwencji wystarczające do wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, bowiem przeprowadzona kontrola zgodności z prawem decyzji Kolegium potwierdziła, że podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje podjęte w trybie nadzwyczajnym – w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. W wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych (...). Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. (...). Regułę trwałości decyzji uzasadniają (...) konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10, CBOSA). Instytucja ta nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie nieważnościowe nie może też prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ogranicza się do zbadania, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i – co należy podkreślić – w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych bez zgody podmiotu wymienionego w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. wydane zostało z rażącym naruszeniem tego przepisu, a zatem decyzja ostateczna dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Ocena skarżonych decyzji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej. Otóż brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. jest wprawdzie wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jako sposób weryfikacji decyzji ostatecznej może mieć bowiem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, które dotykają jej treści i z tego powodu takie rozstrzygnięcie jest niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności, zatem przyczyny nieważności decyzji powinny być rozumiane w sposób ścieśniający, a w każdym razie mają wynikać z ustawy, by można stwierdzić, że treść decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu prawa. Wskazana zgoda jest wprawdzie dokumentem, który należy dołączyć do wniosku, lecz jej brak nie wpływa na tok postępowania w sprawie zezwolenia, gdyż wszczęcie tego postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie i posiada prawem określone załączniki. W innym przypadku postępowania nie wszczyna się, a organ, który rozpoznaje taki wniosek ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia i wyciągnąć konsekwencje prawne w sytuacji, gdy wniosek nie zostanie uzupełniony. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji pomimo niekompletności wniosku nie może być sanowane korzystaniem z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA m.in. w wyroku z 3 grudnia 2012 r., II GSK 1315/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy dostrzec wypada, ze w aktach sprawy zalega zaświadczenie Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o. z 8 listopada 2022r. w przedmiocie zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu użytkowym przy ul. Z. w M., w którym "Działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Z. w M. oświadczam, że działalność gospodarcza w lokalu użytkowym polegająca na sprzedaży alkoholu nie budzi uwag i mieszkańcy w/w bloku nie wnoszą skarg i zażaleń w przedmiocie sprawy". Nie ma zatem jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskodawca legitymował się zgodą, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. Nadto w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie P. R. (wiekszościoiwego udziałowca w budynku mieszkalnym pry ul. Z. w M.) z 03.01.17. w brzemieniu "Oświadczam, że wyrażam zgodę na prowadzenie sklepu monopolowego "A." przy ul. Z. , [...] M. w celu wydania koncesji alkoholowej", wydane na potrzeby poprzednich zgód.

Jednakże ową oczywistą zgodę właściciela (współwłaściciela większościowego w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a.) Kolegium uznało za "niewystarczające" z przyczyn sobie tyko znanych, chyba, że za takową uznać "Takiej zgody nie można dorozumiewać się jak również nic mogą jej zastąpić ogólne oświadczenia dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej.".

Już tylko na marginesie sprawy Sąd stwierdza, że skoro "W związku z powyższym podtrzymuje zgodę na dalszą sprzedaż alkoholu w w/w/ lokalu użytkowym" (zaświadczenie Prezesa Zarządu T. sp. z o.o. z 8 listopada 2022r.) sprzedaż napojów alkoholowych w Sklepie A. w M. przy ul. Z. nie wiązała się ze zmianą przeznaczenia nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.2021.1048 t.j.), czyli nie była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, to do jej podjęcia nie była wymagana uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W tej sytuacji, w zakresie czynności zwykłego zarządu, wystarczającą zgodę mógł samodzielnie udzielić ustawowy zarząd względnie zarządca zgodnie z art. 18 u.w.l., czyli właśnie wspomniany Prezes Zarządu T. sp. z o.o.

Reasumując, Kolegium stwierdzając nieważność decyzji Nr [...] 30 listopada 2022 r. Burmistrza Miasta M. udzielającej Firmie B. koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie Sklep A., przy ul. Z. w M., na czas oznaczony od dnia 1 grudnia 2022 roku do dnia 30 listopada 2032 r. z powodu rażącego naruszenia 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. wskutek nieprzedstawienia zgody właściciela, o której mowa w rzeczonym przepisie, samo nie tyle rażąco, co bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podjęło skarżone orzeczenia. Nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości - w świetle materiału dowodowego sprawy – ze zezwolenie nr [...]Burmistrza Miasta M. z 30 listopada 2022r. udzielające J. G. koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie Sklep A., przy ul. Z. w M., na czas oznaczony od dnia 1 grudnia 2022 roku do dnia 30 listopada 2032 r. nie zostało wydane z rżącym naruszeniem prawa wskutek braku zgody właściciela, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. Przeciwnie zgodą takową wnioskodawca się legitymował. Ten oczywisty fakt wprawdzie został dostrzeżony poprzez Kolegium lecz wyciągnięte wnioski – właściwie bez podania przekonywującej argumentacji – stanowią proste zaprzeczenie zwerbalizowanych zgód właścicielskich ( zaświadczenie Prezesa Zarządu T. sp. z o.o. z 8 listopada 2022r., jak również oświadczenie P. R. z dnia 3 stycznia 2017 roku wyrażające zgodę na prowadzenie sklepu monopolowego "A." przy ul. Z., w celu wydania koncesji alkoholowej – aktualne w przypadku kontynuacji sprzedaży alkoholu, z czym w sprawie mamy do czynienia). Chyba, że Kolegium uważa, ze rzeczona zgoda winna być udzielana co najmniej wielokrotnie na potrzeby jednostkowego postepowania. Jednakże w takim wypadku powinno podjąć się próby "uargumentowania" tego irracjonalnego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.