Wyrok z dnia 2024-12-05 sygn. I OSK 1033/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Staszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 42/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnicy z dnia 25 lutego 2022 r. nr XLIII/342/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 42/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnicy z dnia 25 lutego 2022 r. nr XLIII/342/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy:

I. stwierdził nieważność § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały;

II. oddalił skargę w pozostałej części.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że środki finansowe w kwocie 61 tys. zł brutto, wskazane w § 13 ust. 2 programu jako zabezpieczenie jego realizacji, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W programie uwzględniono bowiem środki finansowe na wyłapanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym psom z terenu gminy Oleśnica, na usługi weterynaryjne, wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, zakup karmy dla kotów wolno żyjących, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich, odbiór padliny, co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto zatem zapewnienie finansowania takich zadań, jak zapewnienie miejsca w schronisku wszystkim bezdomnym zwierzętom, a nie tylko psom, odławianie innych niż psy bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Natomiast zdaniem Wojewódzkiego Sądu żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, jak dotąd nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy, czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie. Skarżący również nie wskazał takiej regulacji, odwołując się do orzecznictwa sądowego, którego pogląd – niezależnie od jego słuszności – nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a może być co najwyżej rozpatrywany jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżając wyrok w całości.

Orzeczeniu zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 poz.572 t.j. - dalej zwaną: "u.o.z." ) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. 1997.78.483 t.j.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż przepis art. 11a ust. 7 ustawy nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie w sytuacji gdy wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że określenie użyte przez ustawodawcę dot. przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, nakłada na organ taki obowiązek przed jej podjęciem, a zatem doszło do istotnego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2023 roku o sygn. II SA/Ke 42/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na Uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnicy z dnia 25 lutego 2022 roku o nr XLIII/342/22 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Oleśnica na rok 2022 r.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy

związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1032/23. W przytoczonej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który również oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Zarówno stan faktyczny i prawny w przedmiotowych sprawach był tożsamy, podobnie jak uzasadnienia decyzji i uzasadniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również w skargach kasacyjnych sformułowany został te same zarzuty dotyczącą naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w takich okolicznościach zarówno rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i uzasadniania są tożsame.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji poglądu prawnego, że przepis art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że określenie użyte przez ustawodawcę, dotyczące przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, nakłada na organ taki obowiązek przed podjęciem tej uchwały, co oznacza, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. W myśl art. 11a ust. 8 tej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem, że niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Należy też przychylić się do zaprezentowanej przez Prokuratora koncepcji, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takich organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym, jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.

Zasadnie jednak Sąd I instancji zauważył, że żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie, a zatem skoro jest to wyłącznie pogląd wyrażony przez orzecznictwo sądowe, to – niezależnie od jego słuszności – nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., a może być rozpatrywany co najwyżej jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy.

Tej słusznej uwagi Sądu I instancji nie można pominąć dokonując wykładni art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w kontekście przeprowadzenia badania czy stwierdzone naruszenie prawa materialnego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. W skardze kasacyjnej natomiast podniesione argumenty nie dotyczą zasadniczego powodu oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator skupia się na wykazaniu istnienia naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie zakwestionował jednak oceny Prokuratora w tym zakresie. Kasator nie odnosi się natomiast do stanowiska Sądu I instancji, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przepisu uchwały.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. de facto przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17).

Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W okolicznościach niniejszej sprawy za istotne naruszenie prawa należałoby zatem uznać niedopełnienie wymogu ustawowego, o jakim mowa w art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania gminy Staszów, co też musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Definitywne ustalenie natomiast, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe, pozwałaby uznać, że jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 478/13).

Z przyjętych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych ustaleń sprawy wynika, że na terenie Gminy Staszów brak jest organizacji społecznych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt (pismo Rady Miejskiej Oleśnica z 6 grudnia 2022 r.). Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/21, że nie można przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy – w świetle literalnego brzmienia przepisu – że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Rada Miejska w Staszowie ustaliła, że na terenie gminy Staszów nie ma organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i wyjaśniła, że z tego powodu program nie został przekazany żadnej organizacji społecznej do zaopiniowania.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane przez Prokuratora stanowisko co do znaczenia naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. przez nieumieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie, nie jest zasadne. W sprawie nie mogła mieć znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej podnosząca, zresztą słusznie, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. W sprawie – jak już była mowa – nie zostało skutecznie zakwestionowane w ramach sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, że z obowiązku tego Rada Miejska w Staszowie nie wywiązała się ani nie została zakwestionowana prawdziwość twierdzenia zawartego w piśmie z 6 grudnia 2022 r. przez wykazanie, że istnieje konkretna organizacja, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt na terenie Gminy Staszów.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.