Wyrok z dnia 2020-07-06 sygn. II OSK 703/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1790/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stwierdził nieważność uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm.) - dalej: "u.s.g." w związku z art. 11a ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1840 ze zm.) - dalej "u.o.z.", przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...].

Prokurator Okręgowy [...], na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", wniósł skargę na uchwałę Rady, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z., w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez brak uregulowania w § 18 załącznika do uchwały, finansowania wszystkich zadań opieki nad zwierzętami stosownie do zadań programu określonych w § 3 pkt 1, 2, 3 i 11 uchwały, w ten sposób, że nie wskazano:

- finansowania zadania, w stosunku do zwierząt innych niż psy, utrzymania w schronisku oraz ich odławiania (§ 3 pkt 1 i 3 uchwały);

- uregulowania finansowania kwestii dokarmiania wolno żyjących kotów (§ 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały),

- uregulowania finansowania kwestii usypiania ślepych miotów (§ 3 pkt 6 i § 10 uchwały,

- finansowania edukacji mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (§ 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały), co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego w zakresie wskazania środków finansowych na realizację programu i ich sposobu wydatkowania.

W oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W ocenie tego Sądu zasadnie wywodzi skarżący Prokurator, że § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały wadliwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., co w efekcie godzi w legalność całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego. W § 18 załącznika do uchwały zamieszczono tabelę, obrazującą podział środków finansowych (w ogólnej kwocie 105.000,00 zł), przeznaczonych na zadania realizowane w ramach uchwalonego programu, uwzględniając w tym kontekście następujące pozycje: 1) utrzymanie bezdomnych psów w schronisku - 40 000,00, 2) odłowienie bezpańskich psów - 20 000,00, 3) elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt - 5 000,00, 4) sterylizacja i leczenie zwierząt - 40 000,00. Jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania takich zadań, jak:

(-) utrzymanie w schronisku oraz odławianie bezdomnych zwierząt innych niż psy (przewidziane w § 3 pkt 1 i 3 uchwały),

(-) dokarmianie wolno żyjących kotów (przewidziane w § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały),

(-) usypianie ślepych miotów (przewidziane § 3 pkt 6 i § 10 uchwały,

(-) edukacja mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (przewidziane w § 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały).

Zdaniem Sądu meriti trafnie podnosi skarżący Prokurator, że wbrew art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący - całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, przyjmując w to miejsce rozwiązania częściowe, wybiórcze. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Sąd Wojewódzki uznał, że § 18 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. W zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały), doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez uznanie, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.

W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w treść uchwały wkradła się omyłka pisarska dotycząca finansowania zadań związanych z zapewnieniem miejsca w schronisku oraz odławianiem bezdomnych zwierząt. Mianowicie w § 18 uchwały w tabeli Lp. 1 i 2 mowa jest o bezdomnych i bezpańskich psach, natomiast nie ulega wątpliwości, że w tym miejscu chodzi o bezdomne zwierzęta w ogólności, zgodnie z regulacjami zawartymi w rozdziałach 1-3 zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej Gminy omyłki tej nie można traktować w kategoriach istotnego naruszenia prawa, bowiem nie ulega wątpliwości, że uchwała, w omawianej części nie dotyczy tylko bezdomnych psów, ale także innych zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.o.z. Z kolei finansowanie zadań związanych z dokarmianiem wolnożyjących kotów i edukacją społeczeństwa zostało powierzone organizacji społecznej na podstawie umowy o realizację zadania publicznego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej brak uszczegółowienia wydatków na ten cel w uchwale wynika z faktu, że finansowanie odbywa się ze środków przeznaczonych na współpracę z organizacjami pozarządowymi. Ujęcie tych środków zarówno w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz równocześnie w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi stanowiłoby zdublowanie regulacji w tym zakresie. Wszystkie wydatki zostały ujęte w budżecie gminy na 2019 r. i stąd też w uchwale znalazło się jednoznaczne odesłanie do tego właśnie dokumentu. Jeżeli zaś chodzi o finansowanie usypiania ślepych miotów, to jak wskazano w skardze kasacyjnej, zadanie to mieści się w opisanym w tabeli (§ 18 uchwały) zadaniem - sterylizacja i leczenie zwierząt. W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższego nie można traktować w kategoriach istotnego naruszenia prawa, a organ stanowiący prawidłowo wykonał upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skardze do Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez uznanie, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, zasadnie zakwestionował legalność § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, LEX nr 2346710).

W § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały zamieszczono tabelę, obrazującą podział środków finansowych (w ogólnej kwocie 105.000,00 zł), przeznaczonych na zadania realizowane w ramach uchwalonego programu, uwzględniając w tym kontekście następujące pozycje: 1) utrzymanie bezdomnych psów w schronisku - 40 000,00, 2) odłowienie bezpańskich psów - 20 000,00, 3) elektroniczne znakowanie ("czipowanie") zwierząt - 5 000,00, 4) sterylizacja i leczenie zwierząt - 40 000,00. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania takich zadań, jak: utrzymanie w schronisku oraz odławianie bezdomnych zwierząt innych niż psy (przewidziane w § 3 pkt 1 i 3 uchwały), dokarmianie wolno żyjących kotów (przewidziane w § 3 pkt 2 i § 5 pkt 1 i 5 uchwały), usypianie ślepych miotów (przewidziane § 3 pkt 6 i § 10 uchwały, edukacja mieszkańców w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli zwierząt domowych (przewidziane w § 3 pkt 11 i § 15 pkt 3 uchwały). Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący - całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie, co zasadnie podnosił Prokurator, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą unormowania art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze wykonawczy charakter omawianej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania, w akcie wykonawczym, norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że § 18 załącznika do uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą a aktem podustawowym.

Wymaga podkreślenia, że nie może mieć wpływu na powyższą negatywną ocenę wypełnienia przez prawodawcę lokalnego dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. okoliczność, jak stara się wywieść Gmina w skardze kasacyjnej, że finansowanie zadań związanych z dokarmianiem wolnożyjących kotów i edukacją społeczeństwa zostało powierzone organizacji społecznej na podstawie umowy o realizację zadania publicznego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tego typu klauzula nie konwaliduje w żaden sposób stwierdzonego braku wyraźnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, rozumianych jako wskazanie konkretnych form ich wykorzystania w odniesieniu do każdego z zadań Programu, o czym była już mowa powyżej.

Nie sposób również, co trafnie podniósł Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną, z Lp. 4 tabeli w § 18 uchwały, gdzie mowa o zadaniu: "sterylizacji i leczeniu zwierząt", wysnuć wniosku, że w ramach tego przepisu, intencją prawodawcy było również objęcie zadania w postaci usypiania ślepych miotów. Oczywistym jest, że usypianie ślepych miotów nie można zakwalifikować, ani jako zabiegu sterylizacji, ani jako sposobu leczenia.

Powyższe braki stanowiły rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Gminy w zakwestionowanej uchwale nie zawarła unormowań, które na podstawie upoważnienia ustawowego, zobowiązana była zawrzeć. Dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądziły o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego, co też prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.