Wyrok z dnia 2020-07-29 sygn. II OSK 997/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 673/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 15 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 673/19, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator w skardze na ww. uchwałę zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) – dalej: "u.o.z.", polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie, w załączniku do zaskarżonej uchwały - § 4 ust. 6, postanowień dotyczących elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt;

- art. 11a u.o.z. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie, w § 2 ust. 3 a także § 4 ust. 5 oraz w § 2 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, postanowień dotyczących promowania właściwych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz edukacji społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach psów i kotów a także zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w treści § 15 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznie kwoty 110.500,00 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na niezasadność sformułowanych zarzutów. W ocenie organu wykonawczego gminy, niezasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 u.o.z., ponieważ ten przepis zawiera katalog otwarty elementów znajdujących się w treści uchwały, na co wskazuje zwrot: "w szczególności". Z kolei zarzut o niedostatecznym uregulowania sposobu finansowania programu jest, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy [...], niezasadny przez wzgląd na literalne brzmienie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu z treści art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wynika, że ustawodawca wprowadził katalog otwarty elementów składających się na treść programu przez użycie wyrażenia "w szczególności". Oznacza to, że wskazane elementy wyrażone w pkt 1-8 przepisu stanowią niezbędne obszary, co do uregulowania których lokalny prawodawca jest zobowiązany. Powołane w pkt 1-8 aspekty programu są obligatoryjnie regulowane w uchwale, jednakże pozostałe elementy, niewymienione w analizowanym przepisie, mają charakter fakultatywny, a więc uregulowanie ponad to, co przewiduje przepis art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., nie stanowi naruszenia prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego znakowanie elektroniczne zwierząt, (co może zostać uregulowane na podstawie art. 11a ust. 3 u.o.z.), a także prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie uświadamiania społeczeństwa w przedmiocie zachowania wobec zwierząt, bez wątpienia wpisuje się w politykę ochrony zwierząt. Pomimo, że edukacja społeczna w zakresie zachowania wobec zwierząt faktycznie nie została objęta przepisem art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., to nie można, w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że kwestia ta nie może być przedmiotem regulacji lokalnego prawodawcy. Tym bardziej, że czipowanie zwierząt jest jedną z form znakowania zwierząt (elektronicznego) w rozumieniu art. 11a ust. 3 u.o.z. Obie sfery pozostają w obszarze fakultatywnych elementów, które mogą zostać uregulowane zgodnie z wolą lokalnego prawodawcy. Tym samym za zasadny uznał Sąd meriti wniosek, że inne aspekty związane z ochroną zwierząt, choć niewysłowione wprost w treści art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., mogą być przedmiotem regulacji Rady.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 zd. pierwsze u.o.z. Sąd Wojewódzki uznał, że zaistniałe naruszenie powołanego przepisu nie ma charakteru istotnego na tyle, aby eliminowałoby uchwałę z obrotu prawnego w sytuacji bezzasadności pozostałych spośród podniesionych w skardze zarzutów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, można zgodzić się częściowo z zarzutem skarżącego, ponieważ § 15 ust. 2 Programu nie w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. w części nakładającej obowiązek określenia w Programie "sposób wydatkowania tych środków", nie przesądzając jednak o nieważności zaskarżonej uchwały. Jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęta przez skarżącego wykładnia – jako znamionującego konieczność konkretyzacji w Programie wydatkowanych środków z rozbiciem na poszczególne cele – nie wynika wprost ani z u.o.z., ani z językowego znaczenia słowa "sposób", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co: "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003 r., por. także E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003 r.). Zadaniem Sądu pierwszej instancji wytknięte w skardze uchybienie, polegające na nierozbiciu w Programie wydatkowanych środków na poszczególne cele, nie może być postrzegane, jako istotne naruszenie prawa. Tym bardziej, że zarzucane pominięcie nie oznacza w istocie całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania" środków, a jedynie niepełne jego określenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wytknięte w skardze pominięcie legislacyjne dotyczyło w istocie fragmentu bardzo wąskiej kwestii, która w dodatku nie rysowała się jasno do momentu ukształtowania się (dopiero ostatnimi czasy) określonej linii orzeczniczej – a ponadto fakt, że owo pominięcie nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu, (co można było już z pewnością obiektywnie ocenić, jako że jego realizacja dobiegła końca z upływem 2018 r.).

Sąd meriti doszedł do przekonania, że zarzucane naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – które to stwierdzenie nieważności, w analizowanym przypadku (pominięcie legislacyjne), musiałoby, siłą rzeczy, dotyczyć wszystkich jej postanowień (całego Programu). Taka sankcja (tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości) pozostawałaby, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w rażącej dysproporcji do rangi i skutków inkryminowanego pominięcia legislacyjnego. Zatem, poza względami wskazanymi już wyżej, także wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (w jej aspekcie tzw. proporcjonalności sensu stricto, nakazującej wyważanie kolidujących dóbr prawnych), przemawiał przeciwko uznaniu ww. uchybienia za istotne naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił sformułowanych zarzutów, co do przekroczenia upoważnienia ustawowego, a nieistotne zdaniem tego Sądu naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. nie dyskwalifikuje z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez uznanie, że niedostateczne określenie w treści § 15 załącznika do ww. uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznie kwoty 110.500,00 zł na realizację wszystkich celów Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu Gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków, nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Podnosząc powyższe zarzuty na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi Wojewódzkiemu sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.

W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Jak wynika z § 15 załącznika do uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały przewidziane w budżecie Miasta [...] na 2018 r. w kwocie 110.500 zł (ust. 1 ), która to kwota miała służyć na realizację wszystkich wymienionych ust. 2 tego paragrafu celów, jednakże bez wskazania konkretnej kwoty, która miałaby zostać przeznaczona na konkretny cel. Pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Tak, więc wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie, co zasadnie podnosił Prokurator, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowita dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 15 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...].