Wyrok z dnia 2020-09-22 sygn. II OSK 1087/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2437/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 16 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2437/19, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. Rada Miasta [...] przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] (dalej: "Program") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122) – dalej: "u.o.z.".

Prokurator Okręgowy [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie:

1) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez uzależnienie w § 13 ust. 4 Programu, poddania zwierzęcia kastracji lub sterylizacji na koszt gminy od poniesienia przez właściciela zwierzęcia kosztów zabiegu znakowania (tzw. czipowania) psa lub kota, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego;

2) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że jak wynika wprost z przepisów u.o.z. i co zostało ujęte w przywołanym przepisie art. 11a ust. 1, 2 i 5, obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów usypiania wszystkich ślepych miotów, niezależnie czy pochodzą od zwierząt bezdomnych, czy mających właściciela. Skoro zatem organ stanowiący gminy uregulował tę kwestię wskazując, że gmina zawrze stosowną umowę z zakładem leczniczym dla zwierząt na wykonywanie zabiegów usypania ślepych miotów, to winien też ustalić środki finansowe, które przeznaczy na pokrycie kosztów tych zabiegów. Sposób finansowania Programu w nim ukształtowany, zdaniem skarżącego, nie wyczerpuje ustawowego wymogu zawartego w art. 11a ust. 5 u.o.z. Ustawa bowiem wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele. Przywołany przepis stanowi, że program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. powinno skutkować bezwzględną nieważnością przedmiotowej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego §16 Programu naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11a ust. 2 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie uznając, że nie naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. z uwagi na to, że przepis ten dotyczy obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji w schroniskach dla zwierząt, a nie planu sterylizacji albo kastracji zwierząt posiadających właściciela. Regulacja zawarta w §13 zaskarżonej uchwały ma swoją podstawę prawną w art. 11a ust. 3a ustawy. Odnośnie pozostałych zarzutów tj. dotyczących nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, rozłożenia środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, organ także nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd ten nie podzielił stanowiska Prokuratora Okręgowego, że Rada Miasta [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 2 pkt 4 i w art. 11 a ust. 5 w związku z art. 11 a ust. 2 u.o.z. w odniesieniu do przepisów § 13 ust. 4 i § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały (Programu).

Jak wskazał Sąd meriti z art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że wypełnienie obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania następuje poprzez określenie przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., program obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt. Taki sposób sformułowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program może dotyczyć co do zasady kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z., zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Oznacza to, że za zwierzę bezdomne może być uznane wyłącznie zwierzę w odniesieniu, do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd to zwierzę pozostawało.

Jak wynika z § 13 ustęp 1 Programu, celem akcji jest popularyzacja najbardziej skutecznej i humanitarnej metody ograniczenia nadpopulacji zwierząt domowych (psów i kotów), co w efekcie końcowym ma doprowadzić do zminimalizowania liczby zwierząt trafiających do schronisk. Kwestionowane przez skarżącego uregulowanie zawarte w § 13 ust. 4 Programu rozszerza powyższą akcję także o właścicieli zwierząt, którzy zamieszkują na terenie gminy [...] oraz podpisali zgodę na poniesienie kosztów czipowania lub oznakowania zwierząt.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej w przepisie art. 11 ust. 1 u.o.z. brak jest odniesienia do zwierząt właścicielskich a wskazana regulacja dotyczy jedynie zwierząt bezdomnych (do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), brak w nim delegacji do określenia zakresu odpowiedzialności właściciela zwierzęcia w kwestii ponoszenia kosztów, jak w tym wypadku czipowania, to jednak ten punkt Programu nie zobowiązuje osób trzecich do podjęcia działań zgodnie z przedmiotową uchwałą a jedynie umożliwia przystąpienia do Programu mającego z zadanie szeroko rozumianą profilaktykę zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. Każdy zainteresowany może zatem do Programu przystąpić na wskazanych w nim warunkach, właśnie celem szerszego prowadzenia zadań dla ochrony zwierząt. Przy czym, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, Gmina nadal ponosi w pełni koszty realizacji tej akcji - § 16 pkt 6, a zatem koszty wykonywania dobrowolnych zabiegów sterylizacji i kastracji. Zatem, wprowadzenie takiego warunku do Programu celem bezkosztowego dokonania sterylizacji zwierzęcia, zdaniem Sądu meriti, nie jawi się jako przekroczenie powołanych norm prawnych.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu § 16 Programu. Jakkolwiek Sąd ten uznał, że rację ma Prokurator, iż koszty realizacji Programu tj. zarówno wysokość środków przeznaczonych na jego realizację jak i sposób wydatkowania tych środków, gmina winna szczegółowo określić i podzielić na poszczególne zadania, to jednak powyższa regulacja czyni zadość temu obowiązkowi. Zgodnie bowiem z treścią ww § 16: "w budżecie gminy zabezpieczono środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 162 920,00 zł; w tym 2 000,00 zł na karmę dla wolnożyjących kotów; 10 000,00 zł. na sterylizację, kastrację i leczenie kotów wolnożyjących; 25 000,00 zł. na sterylizację kotek i suk właścicielskich; 100 000,00 zł. na odławianie, transport, umieszczanie zwierząt bezdomnych w schronisku, kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz na usługi towarzyszące; 25 920,00 zł. na odbiór padłych zwierząt z terenu Gminy [...]". Sąd meriti zauważył, że w powyższym zapisie finansowanie zadania usypiania ślepych miotów nie zostało bezpośrednio wymienione, to jednak powyższe nie oznacza braku wypełnienia upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że usypianie ślepych miotów mieści się w kategorii tzw. "usług towarzyszących" niezależnie od ich pochodzenia. (art. 11a ust. 5 zdanie drugie u.o.z.). Brak wymienienia usypiania ślepych miotów konkretnie w ramach finansowania programu nie można zatem traktować w kategoriach istotnego naruszenia przepisów. Stąd też i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które musiałaby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę w zakresie zarzutu z pkt 2 skargi, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęcie w § 16 Programu wysokości środków na finansowanie zadania usypiania ślepych miotów poprzez umieszczenie ich w ogólnej kwocie 100.000,00 zł przeznaczonej na "odławianie, transport, umieszczanie zwierząt bezdomnych w schronisku, kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz na usługi towarzyszące" jest wystarczające dla prawidłowej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych programem, z uwzględnieniem treści umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę z podmiotami mającymi realizować te działania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, to jest co do naruszenia przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w § 16 i rozpoznanie skargi. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Prokurator oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umieszczenie w "usługach towarzyszących kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi" środków przeznaczonych na usypianie ślepych miotów, zdaniem skarżącego kasacyjnie Prokuratora, nie stanowi, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawidłowej realizacji delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Trudno również uznać zdaniem Prokuratora, że w pojęciu "usługi towarzyszące kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi" mieści się również usypianie ślepych miotów. Nadto Prokurator wskazał, że kwota 100.000 złotych zapewniona w Programie na odławianie, transport, umieszczanie zwierząt bezdomnych w schronisku, kompleksową opiekę nad zwierzętami bezdomnymi i usługi towarzyszące została w całości przeznaczona przez gminę na realizację umowy z podmiotem [...] D. K. Przedmiotem tej umowy jest m. in. (stosownie do jej § 1 ust. 1 pkt 3): "zapewnienie stałego dozoru i opieki weterynaryjnej w schronisku, w tym bieżąca kontrola stanu zdrowia, działa profilaktyczne, zabiegi i leczenie wg potrzeb, odrobaczanie, usypianie ślepych miotów, kastracja, sterylizacja i in". Zacytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że zabiegi usypiania ślepych miotów mogą być wykonywane, w ramach zawartej umowy, wyłącznie w stosunku do zwierząt bezdomnych, co odpowiada przepisowi § 12 Programu, zgodnie z którym: " Usypianie ślepych miotów zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. realizują: "1) schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów będących zwierzętami bezdomnymi; 2) Gmina [...] poprzez zawarcie umowy z zakładem leczniczym dla zwierząt ". Z powyższego wynika zdaniem Prokuratora, że zabiegi w schronisku, których koszt zawiera się w kwocie 100.000 złotych, mogą być wykonywane wyłącznie w stosunku do zwierząt bezdomnych, a zatem wymieniona w § 16 Programu kwota 100.000 złotych przeznaczona na "odławianie, transport, umieszczanie zwierząt bezdomnych w schronisku, kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz na usługi towarzyszące'’' faktycznie nie obejmuje kosztów usypiania ślepych miotów poza schroniskiem, a zatem pochodzących od zwierząt mających właściciela, co w konsekwencji powoduje niewyczerpanie upoważnienia ustawowego przez radę gminy. Prokurator wskazał ponadto, że prowadzący działalność jako [...] D. K., który zgodnie z umową zawartą z Gminą [...] jest zobowiązany do umieszczania zwierząt bezdomnych z terenu gminy w schronisku, takiego schroniska nie prowadzi. Stosownie do § 1 ust. 3 umowy nr [...] z dnia [...] października 2018 r. jest on zobowiązany alternatywnie do posiadania umowy ze schroniskiem, albo posiadania zezwolenia na prowadzenie schroniska. W wykonaniu tego postanowienia umowy przedstawiono właśnie umowę z dnia [...] września 2018 roku pomiędzy podmiotem [...] D. K. a Fundacją "[...]". Jednak z jej treści wynika, iż po pierwsze do schroniska będą przyjmowane i otaczane w nim opieką oraz leczeniem wyłącznie psy, a po drugie zakres tej umowy nie obejmuje usypiania ślepych miotów. W ten sposób zdaniem Prokuratora Gmina [...] nie zabezpieczyła żadnych środków na realizację tego zadania, skoro umowa dotycząca opieki nad zwierzętami w schronisku nie przewiduje wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów, nawet przy wprowadzonym w niej ograniczeniu do opieki wyłącznie nad psami, z pominięciem innych bezpańskich zwierząt domowych. Zarezerwowane w Programie pieniądze w wysokości 100.000 zł nie zostaną zatem w żadnej części przeznaczone na zabiegi usypiania ślepych miotów, jako że zadania te nie zostały objęte zawartymi przez Gminę i jej kontrahenta umowami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16,LEX nr 2066405). Dlatego przepis § 16 Programu nie wypełnia ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktu prawa miejscowego, naruszając w sposób istotny przyporządkowane mu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przepis ten jest zatem nieważny, co jednakże nie przesądza o wadliwości całego aktu normatywnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 16 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].