Wyrok z dnia 2025-02-12 sygn. II SAB/Ol 143/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. na rzecz E. S. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga E. S. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżąca") dotyczy bezczynności Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. (dalej jako: "dyrektor", "organ") w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej kart ewidencyjnych zwierząt padłych, uśpionych i zbiegłych za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie powyższej informacji został zawarty w piśmie z 5 października 2024 r., w którym skarżąca wnosiła, aby w udostępnionej dokumentacji uwzględniono widoczną, czytelną, tzn. m. in. niezakrytą, niezamazaną, nieuciętą datę i przyczynę opuszczenia przez zwierzę schroniska oraz widoczny, czytelny, m.in. niezakryty, niezamazany, nieucięty numer czip.

W dniu 17 października 2024 r. organ udostępnił ww. informację poprzez przesłanie skanów kart z zamazanymi, zakrytymi (niemożliwymi do odczytania) lub w ogóle niewpisanymi w karcie numerami czip zwierząt.

W skardze wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. karty z numerami czip zwierząt padłych, uśpionych i zbiegłych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek poprzez błędne zastosowanie, polegający na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że numer czip transpondera wszczepionego zwierzęciu w schronisku dla zwierząt nie jest rejestrowany na dane osób fizycznych przed adopcją zwierzęcia. Oceniono, że numerów tych nie można uznać za dane osobowe w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ani innych przepisów odnoszących się do ochrony danych osobowych osób fizycznych. Stwierdzono zatem, że numery czip zwierząt nie mogą podlegać wykluczeniu z zakresu informacji publicznej. Zauważono jednak, że organ pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi, w związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.

W związku z powyższym, strona wniosła o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji

- zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej lub umorzenie postępowania w związku z udzieleniem skarżącej uzupełnionej odpowiedzi. Wyjaśnił, że udostępnił skarżącej 11 kart zwierząt. Podczas anonimizacji kart zwierząt udostępnionych skarżącej 17 października 2024 r. omyłkowo usunięto numery czipów zwierząt. Podniósł, że skarżąca nie wezwała organu do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek, które to wezwanie organ zrealizowałby bez zbędnej zwłoki. Natomiast po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność i ustaleniu, że udzielono niepełnej odpowiedzi organ udostępnił 2 grudnia 2024 r. skarżącej pełną i zgodną z wnioskiem odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie procesowym z 27 grudnia 2024 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Zaznaczyła, że udzielenie informacji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie ma znaczenia. O bezczynności bowiem decyduje brak udzielenia informacji publicznej w terminie z jednoczesnym brakiem wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 §1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Stosownie zaś do treści art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postepowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pismem z 5 października 2024 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kart ewidencyjnych zwierząt padłych, uśpionych i zbiegłych za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. niezależnie od gatunku, wieku, płci, stanu fizjologicznego czy statusu prawnego zwierzęcia w świetle ustawy o ochronie zwierząt lub wewnętrznego zakwalifikowania zwierzęcia na określony rejestr (w tym karty zwierząt wolnożyjących, które przebywały pod opieką schroniska). Skarżąca wnosiła, aby w udostępnionej dokumentacji uwzględniono widoczną, czytelną, tzn. m. in. niezakrytą, niezamazaną, nieuciętą datę i przyczynę opuszczenia przez zwierzę schroniska oraz widoczny, czytelny, m.in. niezakryty, niezamazany, nieucięty numer czip.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku organ 17 października 2024 r. drogą e-mail udostępnił wnioskodawcy 11 kart zwierząt, przy czym usunął numery czipów zwierząt.

W skardze do tut. sądu skarżąca podniosła, że, z uwagi na przesłanie jej przez Dyrektora skanów kart z zamazanymi lub zakrytymi bądź w ogóle niewpisanymi w karcie numerami czip zwierząt w sprawie doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z 2 grudnia 2024 r. organ przedstawił uzupełnioną odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując jednocześnie, że na kartach, na których nie widnieje numer czip bądź w rubryce czip wpisano "brak", zwierzęta nie posiadały mikroczipów identyfikacyjnych. Odpowiedź uzupełniono o kartę omyłkowo niedołączoną do poprzedniej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor Schroniska dla Zwierząt, który w niniejszej sprawie jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2023 r. poz. 1580, ze zm.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, których realizacja może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt), przy czym koszty realizacji tych zadań ponosi gmina (art. 11a ust. 5 cytowanej ustawy). Nie budzi zatem wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Co również istotne numer czip transpondera wszczepionego zwierzęciu w schronisku, o których dane wnioskowano nie mogą podlegać wykluczeniu z zakresu informacji publicznej. Kwestia ta jest w sprawie bezsporna.

Przechodząc do oceny zakresu i sposobu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, sąd stwierdził, że organ udzielił 17 października 2024 r., w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 5 października 2024 r., jedynie częściowej informacji publicznej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu (tj. w dniu 17 listopada 2024 r.-data nadania skargi w placówce pocztowej). Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację w dniu 2 grudnia 2024 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że stosownie do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem pomimo, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 października 2024 r.

Stosownie zaś do obowiązku wynikającego z treści art. 149 §1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu nie przejawia cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Za taką oceną przemawia między innymi fakt, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że przedmiotowy wniosek został prawidłowo rozpoznany. Jak wynika z odpowiedzi na skargę Dyrektor wyjaśnił, że usunięcie w trakcie anonimizacji kart zwierząt numerów czip zwierząt nastąpiło wskutek omyłki. W sprawie zatem nie doszło zatem do lekceważenia przez organ przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 §1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis przez skarżącą od skargi w kwocie 100 zł.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.