Wyrok z dnia 2024-06-21 sygn. III OSK 3826/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 364/20 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2020 r., nr KN-I.4131.1.126.2020.20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Po 364/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta Odolanów (dalej: Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda) z 16 marca 2020 r., nr KN-I.4131.1.126.2020.20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w pkt I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 16 marca 2020 r. w części w jakiej stwierdzono nieważność § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów (dalej: Rada) z 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, a w pkt II. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 10 lutego 2020 r. Rada podjęła uchwałę nr XV/143/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta (dalej: Regulamin).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 marca 2020 r., nr KN-I.4131.1.126.2020.20 Wojewoda stwierdził nieważność następujących punktów Regulaminu ze względu na istotne naruszenie prawa: § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zgodnie z którym "...naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości", a także § 20 ust 3 pkt 3 Regulaminu zgodnie z którym "wyprowadzania psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: a psa agresywnego lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu". Wojewoda zakwestionował § 20 ust. 3 pkt 3 Regulaminu z uwagi na sprzeczność z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, który zakazuje umieszczać w regulaminach regulacji przewidujących generalny nakaz trzymania psów na smyczy niezależnie od ich cech osobniczych i jednostkowych. Drugim argumentem była zbędność tej regulacji z uwagi na art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który "zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Zdaniem wojewody "zapis" regulaminu był błędny, gdyż rzeczony przepis nie wymaga generalnego trzymania psa na smyczy, ale ta kontrola nad psem może być dokonywana również w inny sposób. Trzecim argumentem było przekroczenie upoważnienia ustawowego.

W piśmie z 10 kwietnia 2020 r. Gmina wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 16 marca 2020 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) przez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przepis uchwały wykracza poza upoważnienie. Jednocześnie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w powodu niezgodności z prawem w części w jakiej stwierdza on nieważność § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i odroczenie terminu rozprawy z uwagi na stan z powodu epidemii.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 16 marca 2020 r. w części w jakiej stwierdzono nieważność § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów wskazał, że w § 20 ust. pkt 3 regulaminu nie wprowadzono generalnego nakaz aby wszystkie psy mogły być prowadzone wyłącznie na smyczy lub kagańcu. Wprowadzony nakaz noszenia kagańca stosuje się wyłącznie w odniesieniu do psów agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu. Wyliczenie ras psów uznawanych za agresywne zostało zawarte w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 77, poz. 687). Regulamin nie przewiduje również generalnego nakazu nałożenia kagańca dla wszystkich psów w oderwaniu od ich cech osobniczych i jednostkowych, a wręcz przeciwnie uzależnia nałożenie kagańca od cechy osobniczej jaką jest agresywność psa. Regulamin wprawdzie nie posługuje się odniesieniem do rozporządzenia ministra określającego psy ras uznawanych za agresywne, ale nie ma wątpliwości, że znajduje ono zastosowanie w tym przypadku wykładni spornego przepisu regulaminu. Tym samym nakaz ten dotyczyć może zarówno psa rasy uznawanej za agresywną, jak i psa nie określonego w rozporządzeniu ale wykazującego cechę agresywności. Regulamin uzależnia zatem obowiązek używania kagańca od cechy osobniczej psa tj. jego agresywności i na dodatek może dotyczyć zarówno ras psów uznawanych za agresywne i psów tam nie wymienionych. Takie rozwiązanie nie wykracza poza delegację ustawową dotyczącą obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe, która ma na celu ochronę przez zagrożeniem dla otoczenia.

W skardze kasacyjnej Wojewoda, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 16 marca 2020 r. stwierdzające nieważność w części uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów, przez jej oddalenie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 148 p.p.s.a. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 16 marca 2020 r., w sytuacji gdy "zapis" § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego wskazane poniżej,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż "zapis" § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów nie wykracza poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i tym samym nie przekracza delegacji ustawowej,

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż "zapis" § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów nie prowadzi do niehumanitarnych działań, nie stanowi zagrożenia dla zasady proporcjonalności i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów,

4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej ZTP), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że redakcja § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/I43/2O Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów nie narusza zasady określoności przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać "zapisów" wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 u.c.p.g. z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wojewoda wskazał, że upoważnienie ustawowe dla uchwalenia § 20 ust. 3 pkt 3 Regulaminu stanowił przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści wyżej przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu prowadzenia psów w kagańcu. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 148 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, według którego art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi, sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10.07.2018 r., I OSK 2030/16, LEX nr 2537280).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) poprzez błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie ma podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) poprzez błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów. Ma rację Sąd I instancji, że to z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W trafnej ocenie Sądu I instancji, zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że redakcja § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/I43/2O Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów, nie narusza zasady określoności przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że w § 20 ust. pkt 3 regulaminu nie wprowadzono generalnego nakaz aby wszystkie psy mogły być prowadzone wyłącznie na smyczy lub kagańcu. Wprowadzony nakaz noszenia kagańca stosuje się wyłącznie w odniesieniu do psów agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu. Ma rację Sąd I instancji, że Regulamin nie przewiduje generalnego nakazu nałożenia kagańca dla wszystkich psów w oderwaniu od ich cech osobniczych i jednostkowych, a wręcz przeciwnie uzależnia nałożenie kagańca od cechy osobniczej jaką jest agresywność psa. Regulamin wprawdzie nie posługuje się odniesieniem do rozporządzenia ministra określającego psy ras uznawanych za agresywne, ale nie ma wątpliwości, że znajduje ono zastosowanie w tym przypadku wykładni spornego przepisu regulaminu. Tym samym nakaz ten dotyczyć może zarówno psa rasy uznawanej za agresywną, jak i psa nie określonego w rozporządzeniu ale wykazującego cechę agresywności. Regulamin uzależnia obowiązek używania kagańca od cechy osobniczej psa tj. jego agresywności i na dodatek może dotyczyć zarówno ras psów uznawanych za agresywne i psów tam nie wymienionych. Takie rozwiązanie nie wykracza poza delegację ustawową dotyczącą obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe, która ma na celu ochronę przez zagrożeniem dla otoczenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sporny przepis Regulaminu nie pozostaje również sprzeczny z generalnym zakazem puszczania psa bez kontroli określonym w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 16 marca 2020 r. w części w jakiej stwierdzono nieważność § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/143/20 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 10 lutego 2020 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów. Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez błędną wykładnię. W trafnej ocenie Sądu I instancji przepisy przedmiotowej uchwały nie wprowadzają generalnego nakazu wyprowadzania wszystkich psów w nałożonym kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań. Nie można zatem stwierdzić, że wprowadzone rozwiązanie stanowiło przekroczenie ustawowej kompetencji, skutkujące istotnym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.