Wyrok z dnia 2023-02-03 sygn. I OSK 126/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 327/19 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie odebrania zwierzęcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od H.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 12 listopada 2019 r. po rozpoznaniu skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie odebrania zwierzęcia uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku interwencji przedstawicieli T. Oddział w O. skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2018 r. odebrano dwa psy znajdujące się na jego posesji.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. T. poinformowało Prezydenta Miasta O. o odebraniu w asyście Policji zwierząt należących do skarżącego.

W wyniku powyższego organ pismem z [...] sierpnia 2018 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie interwencyjnego odebrania zwierząt.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że na podstawie dokumentacji związanej z odebraniem zwierząt nie można ustalić, czy stan zwierząt nie był wynikiem ich transportu do miejsca docelowego w niewłaściwych warunkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2019 r. postanowiło wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2019 r. stwierdziło, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa z uwagi na niespójność podstawy wszczęcia tego postępowania i jego umorzenia. Organ wskazał bowiem, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a jego bezprzedmiotowość została połączona z art. 7 ust. 1 tej ustawy, tj. postępowaniem, na którego podstawie dopiero ma nastąpić odebranie zwierząt dotychczasowemu właścicielowi. Kolegium odnotowało także, że organ umarzający postępowanie utożsamił brak przesłanki do wydania decyzji merytorycznej o określonej treści z bezprzedmiotowością prowadzenia postępowania. Z uwagi na powyższe w ocenie Kolegium w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 kpa.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Kolegium, wskazując, że postępowanie zostało wszczęte i umorzone w tym samym przedmiocie. W ocenie Sądu zarówno bowiem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt powołany w decyzji umarzającej postępowanie, jak i art. 7 ust. 3 tej ustawy dotyczą odebrania właścicielowi zwierząt, w sytuacji, gdy doszło do znęcania się nad nimi, przy czym we wspomnianych przypadkach odmienny jest moment wydania decyzji o odebraniu zwierząt w stosunku do samej czynności ich odebrania.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że błędna kwalifikacja przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r. miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było bowiem podstaw do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji.

Do powyższego wyroku zgłoszono zdanie odrębne wskazujące na konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się sprawy związane z nieprawidłowym powołaniem sędziów przez nową Krajową Radę Sądownictwa. W zdaniu odrębnym podkreślono, że w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie orzekał sędzia powołany przez nową Krajową Radę Sądownictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy należy odczytywać łącznie, gdyż dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji wydaje decyzję w okolicznościach faktycznych przewidzianych w art. 7 ust. 3 ustawy, jednak na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy nie jest możliwe łączenie tych wykluczających się, opartych na odmiennych przesłankach podstaw podejmowania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sprowadzające się do pominięcia art. 7 ust. 3 tej ustawy i nieuprawnionego zastosowania art. 7 ust. 1, polegające na wadliwym przyjęciu, że postępowanie zostało wszczęte, prowadzone i umorzone przez Prezydenta Miasta O. w tym samym przedmiocie, w oparciu o dwie podstawy prawne, podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, dlatego też jego zakończenie z powołaniem się na regulację art. 7 ust. 1 wskazywało na nieuprawnioną ocenę stanu faktycznego, z pominięciem regulacji art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] lipca 2019 r. sprowadzające się do konkluzji, że Kolegium dopuściło się błędnej kwalifikacji przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzania nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy Kolegium wykazało zasadność podjętego rozstrzygnięcia w związku z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, a także art. 107 § 3 kpa, a tym samym nie dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

3) art. 134 § 1 ppsa przez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie, w którym orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oparte było o podstawę rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a to art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co sprawia, że w tym zakresie Sąd nie dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu, tymczasem rażące naruszenie każdego ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów stanowiło odrębną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

4) art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych elementów stanu sprawy dotyczących podstaw prawnych i faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r., w szczególności zaś zaniechanie odniesienia się do wskazanych przez organ administracji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących rażącego naruszenia art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ rozszerzył argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione.

Rozpoznawana sprawa oceny dotyczy zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie interwencyjnego odebrania skarżącemu psów w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tej ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Z kolei w myśl art. 7 ust. 3 tego aktu normatywnego w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt). Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma zatem charakter decyzji sankcyjnej o charakterze zobowiązującym. Stanowi formę odpowiedzialności administracyjnej danego właściciela lub opiekuna zwierzęcia (zob. J. Stelmasiak, Administracyjnoprawne aspekty ochrony zwierząt, (w:) M. Mozgawa (red.), Prawna ochrona zwierząt, Lublin 2002, s. 156; M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska: odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 74; P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym - podstawowe zagadnienia, "Casus" 2019 r., nr 92, s. 45).

Dyspozycja normy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w razie stwierdzenia, że doszło do znęcania się nad zwierzęciem.

Sytuacja określona w art. 7 ust. 3 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust. 1. Decyzja wydana w trybie 1 ustawy o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności.

Norma z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki.

Po interwencyjnym odebraniu zwierząt dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej czynności.

Celem zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia jest więc uzyskanie decyzji administracyjnej niejako "sankcjonującej" już dokonane odebranie zwierzęcia. Oczywiście wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2020 r, sygn. akt II OPS 2/19).

Z powyższego wynika, że w sytuacji interwencyjnego odebrania zwierzęcia przez podmioty wymienione w art. 7 ust. 3 i usankcjonowania tej czynności przez właściwy organ, to nie ten przepis stanowi podstawę do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia lecz rozstrzygnięcie takie winno być podjęte w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta wszczął postępowanie w wyniku interwencji podjętej w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez przedstawicieli T. w asyście Policji. Z kolei decyzja z [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu tego postępowania prawidłowo została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy.

W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy zauważyć, że powołanie jako podstawy umorzenia postępowania w sprawie interwencyjnego odebrania nieprawidłowo traktowanych zwierząt art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie było jedyną okolicznością, która w ocenie Kolegium przemawiała za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Kolegium wskazało bowiem, że niestwierdzenie wystąpienia merytorycznych przesłanek wydania decyzji o określonej treści nie może prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Ta część wywodów Kolegium i ich ewentualna niezasadność nie była analizowana przez Sąd pierwszej instancji, co nie powstrzymało go od uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie interwencyjnego odebrania zwierząt. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że rozważania Sądu pierwszej instancji zostały ograniczone do zbadania kwestii prawidłowości przywołania podstawy prawnej postępowania wynikającej z ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu pominął część decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Oznacza to, że kontrola dokonana przez ten sąd była wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 § 1 ppsa fragmentaryczna i niepełna. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do części postępowania nadzwyczajnego dotyczącego prawidłowości umorzenia postępowania, a nie zakończenia go decyzją stwierdzającą brak przesłanek do wydania decyzji o odebraniu zwierząt, nie przeprowadził analizy prawidłowości rozważań organu w kontekście uznania tej okoliczności za wskazujące na rażące naruszenie przepisów prawa. Tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa.

Jednocześnie za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie oraz przez takie sformułowanie wywodów sądu, które wyklucza przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wywodów dotyczących drugiej z okoliczności uznanych przez Kolegium za przemawiające o spełnieniu się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powoduje, że wywód tego Sądu dotyczący objaśnienia podstawy prawnej jego rozstrzygnięcia jest niepełny na skutek pominięcia jednego z obligatoryjnych elementów uzasadnienia, a zarazem powoduje, że sąd kasacyjny kontrolujący tak wydane rozstrzygnięcie nie może odnieść się do kontroli tej części postępowania administracyjnego, a zatem wymyka się spod kontroli instancyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.