Wyrok z dnia 2023-09-13 sygn. I OSK 1840/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2241/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2241/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 26 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 5 lipca 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego.

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. Wójt Gminy S. odmówił ustalenia na rzecz skarżącego prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku okresowego, tj. przede wszystkim ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie jest długotrwale bezrobotnym, podczas wywiadu stwierdza, że nie leczy się w żadnej poradni specjalistycznej, skarży się jedynie na stały ból kręgosłupa, w związku z czym przyjmuje leki przeciwbólowe, źródłem utrzymania jest emerytura. Organ podniósł, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący mieszka samodzielnie w domu o powierzchni 90m2. Skarżący stwierdza, że zajmuje jeden pokój, kuchnię i łazienkę. Budynek jest wyposażony w podstawowe media, poza centralnym ogrzewaniem, skarżący korzysta z kominka lub ogrzewa mieszkanie grzejnikami elektrycznymi. Dom jest posadowiony na działce siedliskowej [...]. Dom i nieruchomość tworzy siedlisko, które jest centrum życiowym skarżącego od wielu lat. Na mocy testamentu nieruchomość w całości odziedziczył syn skarżącego po zmarłej matce skarżącego. Dom, w którym zamieszkuje skarżący wyposażony jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego.

Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał dochód z tytułu emerytury w wysokości 1.361 zł i 327,50 zł z tytułu członkostwa w [...], nie podjął żadnej dorywczej pracy. Z uwagi na zajęcia komornicze (nie związane z alimentami) kwota wypłaconego świadczenia wyniosła 954,14 zł, Wnioskodawca korzysta z pomocy rzeczowej udzielanej przez syna D. i najstarszą córkę. Dochód skarżącego po odliczeniu zapłaconych alimentów na rzecz córek z drugiego małżeństwa w wysokości łącznej 954,14 zł – to kwota 734,36 zł. Kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 701 zł, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie odwołało się także do treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła żadna z przesłanek o jakich mowa w art. 41 pkt 2 ustawy.

Stwierdzono przy tym, że skarżący posiada dwoje dorosłych dzieci, na których ciąży wobec niego obowiązek alimentacyjny i w pierwszej kolejności to one są obowiązane do świadczenia pomocy na jego rzecz. Syn skarżącego odziedziczył w spadku zarówno nieruchomości jak i dom po zmarłej matce skarżącego, zatem jeżeli ojciec nie chce wystąpić o przysługujący mu zachowek, to syn winien w głównej mierze zabezpieczać podstawowe potrzeby związane z utrzymaniem ojca a pomoc społeczna może wesprzeć jedynie skarżącego w postaci zasiłku celowego na określony cel bytowy, natomiast nie może skarżący liczyć na całkowite zabezpieczenie jego nawet uzasadnionych potrzeb, a o takie występuje skarżący oczekując na pełne pokrycie jego wydatków. Organ podał, że skarżący własnym działaniem nie stara się poprawić własnej sytuacji finansowej, nie podejmuje żadnej, nawet dorywczej pracy, jak twierdzi z powodu schorzeń ale skarżący nie wskazuje aby przyjmował jakieś leki na stałe, w wywiadzie stwierdził, że z powodu bólów kręgosłupa zażywa leki przeciwbólowe, nie leczy się w żadnej poradni specjalistycznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący zarzucając jej błąd w ustaleniach stanu faktycznego, uchybienia logice przy uzasadnianiu decyzji i pominięcie przez organ odwoławczy istotnych okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego, udziela mu wsparcia finansowego, które nie jest przeznaczane przez skarżącego na cel na jaki zostało przyznane (zasiłek celowy na opłatę energii czy wody), co powoduje wzrost zadłużenia i czego efektem było rozwiązanie umowy przez operatora elektroenergetycznego. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, niemniej jak podkreślił organ nie wykorzystuje on w pełni możliwości jakimi dysponuje. Także fakt, że skarżący czuje się obecnie zobowiązany do pokrywania alimentów na rzecz swoich pełnoletnich już córek w szerszym rozmiarze z tego powodu że tego obowiązku nie realizował wcześniej, nie uzasadnia przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący nie wykazał także, że jego stan zdrowia uniemożliwia podjęcie starań o dodatkowe zatrudnienie, a sam fakt wykonania badań lekarskich nie świadczy o tym, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu podjęcia chociażby lekkiej pracy z uwzględnieniem dolegliwości na jakie cierpi. Jak wskazywał sam skarżący brak aktywności w zakresie poszukiwania pracy determinowany jest także tym, że skarżący obawia się, że z ewentualnego wynagrodzenia będą pokrywane zaległości wobec jego wierzycieli wynikające z uprzednio prowadzonej działalności gospodarczej.

Sąd zwrócił także uwagę, że organy administracji nie mają obowiązku wskazywania skarżącemu, udzielania porad, w jaki sposób ma podjąć działania do uzyskania czy zachowku czy zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego a w szczególności udowodnienia, że tego rodzaju działania jak wystąpienie o zachowek czy obniżenie alimentów poprawi sytuację materialną skarżącego. Pomoc prawną skarżący może bowiem uzyskać w wielu ośrodkach bezpłatnej pomocy prawnej świadczonej w gminach czy na uczelniach wyższych i sam ocenić w jakim zakresie podjęte działania wpłyną na jego sytuacje życiową.

Podkreślono przy tym, wobec podnoszonego przez skarżącego w trakcie rozprawy argumentu w postaci wytoczenia powództwa o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa, że działaniem zmierzającym do poprawy własnej sytuacji bytowej nie jest występowanie z takimi roszczeniami lecz podejmowanie racjonalnych działań zmierzających do uzyskania zatrudnienia wykorzystując w tym celu chociażby swoją aktywność w mediach społecznościowych, którą eksponował podczas rozprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z "art. 39 § 1 i 2" ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że sytuacja bytowa oraz postawa skarżącego nie daje podstaw do przyznania zawnioskowanego zasiłku celowego, kiedy to skarżący jest osobą samotną zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na niepełnoletnie dzieci, a z uwagi na zły stan zdrowia nie jest wstanie podjąć pracy zarobkowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione tj.:

- możliwości udzielania pomocy skarżącemu przez jego dzieci większym stopniu niż to czynią do tej pory;

- stanu zdrowia skarżącego a przez to możliwości zarobkowych; co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza poprzez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sad I instancji, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

3) zasądzenie wynagrodzenia z tytułu nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

4) przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 829/14, z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 917/14, z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16 oraz z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2670/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć trzeba, że jej autor wskazał przepis art. 39 § 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), dalej powoływanej jako "u.p.s.", bowiem skarżący domagał się w niniejszemu postępowaniu przyznania zasiłku okresowego, a nie zasiłku celowego. W związku z tym, że przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., regulując przesłanki przyznania zasiłku celowego nie miał w sprawie zastosowania, to nie mógł być też naruszony zaskarżonym wyrokiem w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet w sytuacji prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bez skutecznego zakwestionowania ustaleń organów administracji w zakresie przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego uzyskanie zasiłku okresowego na podstawie art. 38 u.p.s. nie było możliwe. Stosownie bowiem do treści art. 38 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1). Zasiłek okresowy ustala się: w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2).

W niniejszej sprawie organy przyjęły, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że dochód skarżącego po odliczeniu zapłaconych alimentów na rzecz córek z drugiego małżeństwa wynosi 734,36 zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, a zatem z uwagi na powyższe brak było podstaw do przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie jak i Sąd I instancji odwoływały się w swoich rozważaniach do treści art. 41 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową, wskazując na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń. Tym kryterium odróżniającym od innych świadczeń jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi wydającemu decyzję. O uprawnieniu do świadczeń z art. 41 ustawy nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego albo zasiłków okresowych i celowych pod warunkiem zwrotu uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania świadczeń z art. 41 ustawy do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego.

Zarówno organy orzekające w sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjęły, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie noszą znamion szczególnie wyjątkowych czy nagłych. A. K. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, utrzymuje się z emerytury, zamieszkuje w domu wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, którego właścicielem jest syn, a stan zdrowia skarżącego nie wyklucza podjęcia starań o dodatkowe zatrudnienie z uwzględnieniem dolegliwości, na które cierpi. Zaległości wobec wierzycieli wynikające z uprzednio prowadzonej działalności gospodarczej czy też przekazywanie alimentów na rzecz swoich pełnoletnich córek nie uzasadnia twierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem "szczególnie uzasadnionym". Tym samym rację mają organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje również świadczenie z pomocy społecznej na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób zupełny i wyczerpujący. Sąd I instancji dokonał przy tym prawidłowej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, zasadnie uznając, że zgromadzony materiał dowodowy uwzględniał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i pozwalał na dokonanie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego. Nie naruszono tym samym przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił temu przepisowi. Przede wszystkim rozpoznał sprawę w jej całokształcie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dokonał analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy orzekające w sprawie, odnosząc się do nich i uznając, że ich naruszenie nie miało miejsca.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.