Wyrok z dnia 2022-01-28 sygn. III OSK 5090/21

Dnia 28 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2191/20 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2191/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Generalny. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wnioskująca Fundacja posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji publicznej z uwagi na jej aktywną rolę w procesie monitorowania wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w tym również w sprawach [...] przeciwko Polsce i [...] przeciwko Polsce, które nie zostały zakończone rezolucją końcową Komitetu Ministrów Rady Europy oraz poprzez błędne uznanie, mimo braku jakiegokolwiek znaczenia tej konkretnej informacji publicznej w procesie wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tych sprawach, że informacja o liczbie aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratora z art. 212 § 1 i 2 Kodeksu karnego jest szczególnie istotna w kontekście swobody wypowiedzi w związku z ingerencją prokuratora w sprawy o przestępstwo zniesławienia ścigane z oskarżenia prywatnego na podstawie art. 60 § 1 Kodeksu postępowania karnego, podczas gdy organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uznając, że w tej konkretnej sprawie udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, z uwagi na brak jej realnej przydatności w realizacji określonego przez skarżącą celu.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreślił m.in., że o ile działalność i rolę skarżącej Fundacji można uznać za działalność w interesie publicznym lub nawet w istotnym interesie publicznym, o tyle w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie kwalifikowanej postaci interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przywołane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, odnoszące się do udziału skarżącej w sprawach prawidłowego wykonania wyroków ETPC przed Komitetem Ministrów Rady Europy, w tym niezamkniętych rezolucją końcową spraw: [...] p. Polsce i [...] p. Polsce, złożenie w tych sprawach opinii czy też stanowiska zajmowanego przez skarżącą Fundację odnośnie potrzeby depenalizacji przestępstwa zniesławienia albo zmiany jego formy kwalifikowanej, nie przesądzają automatycznie o działaniu wnioskującej Fundacji w szczególnie istotnym interesie publicznym, jeżeli nie można ich odnieść do obiektywnie pewnej i realnej przydatności wnioskowanej informacji w realizacji określonego celu. Z powołanych przez Sąd pierwszej instancji orzeczeń ETPC nie wynika, aby źródłem naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności była ustawa, a konkretnie penalizacja zniesławienia. Istotą problemu jest poprawność oceny dokonanej przez sądy w kraju w konkretnych okolicznościach faktycznych. W żadnym też z powołanych orzeczeń Trybunał nie zalecił depenalizacji przestępstwa zniesławienia, lecz dostrzegł, że nawet w przypadku wypowiedzi, które są sądami wartościującymi, proporcjonalność ingerencji może zależeć od tego, czy istniała wystarczająca podstawa faktyczna dla zakwestionowanej wypowiedzi, jako że nawet sąd wartościujący bez podstawy faktycznej na jego poparcie może być przesadzony. W tej sytuacji trudno ustalić związek wnioskowanej przez Fundację informacji odnoszącej się do praktyki stosowania art. 60 § 1 k.p.k. przez prokuratorów w sprawach o czyny z art. 212 § 1 lub 2 k.k. do prawidłowego wykonania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji wyroków ETPC, tym bardziej, że w obu tych sprawach oskarżycielem prywatnym były osoby fizyczne, a nie prokurator.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nie ulega wątpliwości, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia wskazanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12). Na kanwie u.d.i.p. interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).

Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Zatem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Za podmiot o takich cechach niewątpliwie można uznać: posła, senatora, radnego, a także inne podmioty, które są w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

W świetle powyższych uwag nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Fundacja powołała się bowiem na jej aktywną rolę w procesie monitorowania wykonywania wskazanych wyroków ETPC przed Komitetem Ministrów Rady Europy dotyczących naruszenia art. 10 Konwencji. Według art. 46 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), zwanej dalej "EKPC", to Komitet Ministrów czuwa nad wykonaniem wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zwanego dalej "ETPC". Odzwierciedla to obecnie przyjęta w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zasada wyłączności jurysdykcyjnej Trybunału w zakresie orzekania co do naruszenia Konwencji i pozostawienia kwestii nadzoru nad wykonywaniem wyroku organowi politycznemu Rady Europy, jakim jest Komitet Ministrów. Nadzór nad wykonywaniem wyroku jest prowadzony przede wszystkim na podstawie Regulaminu Komitetu Ministrów w sprawie nadzorowania wykonywania wyroków oraz warunków ugód (Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements), przyjętego przez Komitet Ministrów dnia 10 maja 2006 r. Stosownie natomiast do Reguły 9 pkt 2 w/w Regulaminu, organizacje pozarządowe mają możliwość oddziaływania na wykonywanie wyroków ETPC.

Na podstawie reguły 9 pkt 2 powołanego Regulaminu, Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedłożyła opinię we wskazanej w skardze sprawie, a mianowicie w sprawie wykonania wyroku ETPC z dnia 22 czerwca 2010 r. [...] p. Polsce, skarga nr [...], która to opinia ma również zastosowanie do sprawy wykonania wyroku ETPC z dnia [...] 2012 r. [...] p. Polsce skarga nr [...]. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała udziału strony skarżącej w tych postępowaniach. W sprawie [...] p. Polsce, jak wskazano w części w/w internetowej bazy zatytułowanej: "Status of Execution", Helsińska Fundacja Praw Człowieka złożyła bowiem w dniu 11 lutego 2020 r. na podstawie Reguły 9 Regulaminu Komitetu Ministrów opinię, na którą Rzeczypospolita Polska jako Państwo – strona Konwencji udzieliła odpowiedzi. W tym stanowisku Fundacja opowiedziała się za depenalizacją przestępstwa zniesławienia lub za eliminacją bezwzględnej kary pozbawienia wolności za czyn z art. 212 § 2 Kodeksu karnego, jako pierwszy alternatywny krok w depenalizacji tego przestępstwa (por. Status of Execution sprawa [...] p. Polsce nr [...]). Fundacja uczestniczy w charakterze interwenienta (third-party intervention) w procedurze wykonywania wyroków ETPC, a ponadto przy pomocy różnych form prawnych, a także działań informacyjnych popartych rzetelną wiedzą, aktywnie działa na różnych forach w sferze ochrony praw człowieka. Stanowisko wyrażane przez Fundację w zakresie różnych sfer ochrony praw człowieka ma walor opiniotwórczy w debacie publicznej. Uznać zatem należało, iż ma ona wpływ na poprawę funkcjonowania Państwa w opisanym w niniejszej sprawie aspekcie. W konsekwencji zasadne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działanie Fundacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów państwa i lepszej ochrony interesu publicznego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.