Wyrok z dnia 2023-01-26 sygn. III OSK 7265/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 20/21 w sprawie ze skargi D.C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D.C. na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 20/21, zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. z dnia: 9, 12, 13, 14, 16, 19, 20, 22, 23, 26, 27, 31 października, 2 i 3 listopada oraz 14 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II), ale bezczynność ta nie miała charakteru rażącego (pkt III). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniach 9, 12, 13, 14, 16, 19, 20, 22, 23, 26, 27, 31 października, 2 i 3 listopada oraz 14 grudnia 2020 r. D.C. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego [...] wnioski o udostępnienie informacji publicznych. Wnioski te dotyczyły umów, jakie zostały zawarte w poszczególnych latach z podmiotami zewnętrznymi przez Dyrektora Zakładu Karnego [...]; rozwiązań przystosowania Zakładu Karnego [...] dla osadzonych więźniów dotkniętych niepełnosprawnością, a także zasad wymiany wyposażenia w celach, tj. wymiana koców, materacy, środków higieny osobistej, środków czystości bez konieczności realizacji za pośrednictwem magazynu Zakładu Karnego [...]. Ponadto dnia 19 października 2020 r. wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez wyrażenie zgody przez Dyrektora Zakładu Karnego [...], na opublikowanie na tablicy informacyjnej każdego oddziału mieszkalnego Zakładu Karnego [...] jadłospisu szczegółowego każdego rodzaju diety za okres dwóch tygodni. Wnioskodawca uznał, że jadłospis jest informacją publiczną, z którą każdy ma prawo się zapoznać.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 29 października 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] powiadomił wnioskodawcę, że jadłospisy są ogłaszane przez lokalny radiowęzeł i nie przewiduje się wywieszania ich na tablicy ogłoszeń.

Dnia 28 grudnia 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, że jego wnioski nie zostaną załatwione pozytywnie, gdyż ten nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, co miało być potwierdzone w wyroku o sygn. akt II SAB/Po 81/19. Dyrektor stwierdził, że działanie wnioskodawcy ma na celu jedynie utrudnienie pracy Zakładu Karnego i zmuszenie do udzielenia informacji przetworzonych. Dlatego właśnie wnioskodawca wnosi o udostępnienie tych samych informacji, ale za różne okresy.

Skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D.C.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu, iż realizuje zadania publiczne korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."). Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] dopuścił się bezczynności, gdyż każda z wnioskowanych informacji stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w reżimie u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawieranie umów przez podmioty administracji publicznej, których cel wiąże się z wykonywaniem tych zadań lub dotyczy wydatkowania majątku publicznego stanowi informację publiczną (wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17). Tak samo dotyczy to administracji więziennej, która stanowi przejaw realizacji zadań publicznych Służby Więziennej. Dyrektor Zakładu Karnego [...] jest funkcjonariuszem publicznym, z którym wiąże się szczególny obowiązek zapewnienia transparentności podejmowanych działań zmierzających do wykonywania zadań publicznych. Dotyczy to także umów cywilnoprawnych i jakichkolwiek innych, jeżeli wiąże się z tym wydatkowanie majątku publicznego (zob. M. Mączyński, Pozycja prawna funkcjonariusza publicznego w świetle przepisów RODO [w:] M. Jędrzejczak (red.), Ochrona danych osobowych w prawie publicznym, Warszawa 2021, s. 155.). Orzecznictwo jest w tym zakresie jednolite. "Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 606/17). Nie ulega zatem wątpliwości, że udostępnienie umów cywilnoprawnych zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] z podmiotami spoza struktury administracji publicznej w latach i miesiącach wskazanych przez skarżącego powinno nastąpić w reżimie u.d.i.p.

Podobny wniosek należy sformułować w związku z wnioskowanymi informacjami dotyczącymi przystosowania Zakładu Karnego [...] i jego infrastruktury do osadzonych osób z niepełnosprawnościami. Pobyt tych osób w więzieniu w związku ze skazaniem ich przez sąd karny stanowi obowiązek Państwa do zapewnienia osadzonym warunków humanitarnych, o których mowa w art. 102 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r., poz. 53 ze zm., dalej "k.k.w.") oraz w rozdziale I. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zaleceniu Nr R (98)7 Komitetu Ministrów Rady Europy do Państw Członkowskich z dnia 8 kwietnia 1998 r. dotyczącym etycznych i organizacyjnych aspektów opieki zdrowotnej w więzieniu. Niepełnosprawność, bez względu na jej stopień wymaga wprowadzenia rozwiązań, które będą mogły możliwie w największym stopniu ułatwić skazanemu poruszanie się po zakładzie karnym. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który stwierdził, że osadzenie osoby niepełnosprawnej w więzieniu, po którym poruszanie się jest znacznie utrudnione z uwagi na nieprzystosowanie infrastruktury zakładowej do potrzeb osadzonych z niepełnosprawnościami stanowi naruszenie art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (wyrok ETPC z dnia 24 października 2006 r. nr 6253/03 w sprawie Affaire Vincent przeciwko Francji). W świetle powołanych aktów normatywnych rangi krajowej i międzynarodowej, zadaniem administracji więziennej jest dostosowanie swoich placówek dla osadzonych legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Stan realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do jego wykonania – tutaj Dyrektora Zakładu Karnego [...], stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Z tych samych względów WSA w Poznaniu uznał, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] powinien ustosunkować się do organizacji placówki przez niego zarządzanej w postaci wymiany wyposażenia cel, stanu utrzymania czystości, pobierania tych środków bez konieczności udziału magazynu. Sąd nie przesądził o zasadności żądania skarżącego, jednakże organizacja działalności Zakładu Karnego [...] w tym zakresie koresponduje z art. 102 k.k.w. Dyrektor tej placówki winien ustosunkować się do złożonego wniosku.

Odnosząc się natomiast do udostępniania jadłospisu w drodze obwieszczenia komunikatów o daniach w konkretnym dniu za pośrednictwem radiowęzła, należy je uznać za niewystarczające. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 3 pkt 5 zarządzenia nr 66/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 6 września 2010 r. w sprawie gospodarki żywieniowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, szef kuchni ma obowiązek wywieszenia w miejscu widocznym i dostępnym dla zainteresowanych aktualnego jadłospisu. Ponadto przepisy § 18-26 zarządzenia regulują szczegółowo zasady sporządzania jadłospisu. Szczególnie § 18 ust. 3 zarządzenia reguluje obowiązek sporządzenia jadłospisu w dwóch egzemplarzach, z których jeden przechowuje się u sporządzającego, drugi przekazuje się do kuchni. Informacje, o które wnioskował skarżący zostały określone w § 19 ust. 1 zarządzenia. To oznacza, że wnioskowane dane są umieszczane w jadłospisie. Dokument w postaci jadłospisu jest sporządzany przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, celem prowadzenia właściwej gospodarki żywieniowej, której zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 302). Dodatkowo, wydawanie artykułów spożywczych niezbędnych do przygotowania posiłków w zakładach karnych wymagają asygnaty funkcjonariusza służby żywieniowej (§ 21 zarządzenia). Dysponowanie mieniem publicznym (żywnością dedykowaną dla więźniów i środkami na ich zakup, a także obróbkę) i decydowanie o jego rozdziale również stanowi informację publiczną. Ponadto informacja dotycząca jadłospisów dotyczy danych bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 9/21). Podobne wnioski o publicznym charakterze informacji dotyczącej jadłospisów w jednostkach Służby Więziennej zostały już sformułowane przez WSA w Poznaniu, który uznał, że jadłospisy jako dokumenty wytwarzane i codziennie wywieszane na tablicach informacyjnych powinny zostać udostępnione pomimo publikacji za pośrednictwem tablicy informacyjnej i radiowęzła. Ten fakt nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji w trybie art. 10 u.d.i.p. W myśl ust. 1 powołanego przepisu informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1100/17). W innej sprawie z udziałem skarżącego stwierdzono, że udostępnienie informacji dotyczących jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej we wskazanym areszcie śledczym jest wystarczającą formą udostępnienia tej informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 144/20). Jadłospis jako dokument sporządzony przez funkcjonariusza jest dokumentem urzędowym, w którym stwierdza się, w jaki sposób zostają przygotowane posiłki, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. To z kolei oznacza, że jak każdy dokument urzędowy zawierający informacje publiczne, tak jadłospis podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda z wnioskowanych przez skarżącego informacji stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na wniosek, jeżeli nie zostały udostępnione we wskazanych publikatorach.

Odnosząc się do stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego [...] co do odmowy udostępnienia rzeczonych informacji z uwagi na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że reakcją organu na wzmożoną czynność skarżącego w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie może być arbitralna odmowa realizacji ustawowego obowiązku wynikającego w szczególności z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli ustawodawca nie przewidział uznaniowości w zakresie działania to w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wymogi formalne dla uzyskania swojego uprawnienia, podmiot administracji publicznej (szerzej podmiot władzy publicznej) nie może podjąć rozstrzygnięcia, którego treść nie jest uwarunkowana brzmieniem przepisów prawa. Materialnoprawna podstawa udostępniania informacji publicznej, tj. u.d.i.p. nie zawiera uznaniowości. W związku z tym podmiot zobowiązany nie może powoływać się na nadużywanie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nie jest to bowiem jego rola. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie daje możliwości wyboru rozwiązania, jeżeli ustawodawca wiąże określony skutek prawny z wystąpieniem określonych okoliczności.

Mając powyższe na uwadze WSA w Poznaniu uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego, ponieważ Dyrektor Zakładu Karnego [...] nie działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Organ natomiast nie był podmiotem uprawnionym do stwierdzenia, a także oceny nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

W dniu 28 września 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor Zakładu Karnego [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 10 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu konieczności rozpoznania przez Dyrektora ZK [...] wniosków D.C. opisanych w sentencji wyroku, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej, polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie samej informacji, a wyłącznie nękanie instytucji publicznych;

2. art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację, sprowadzającą się do uznania, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej również w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia takiej informacji jest przejawem nadużywania prawa do informacji publicznej polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie informacji publicznej, a wyłącznie nękanie instytucji publicznych, tj. w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej w granicach obowiązującego prawa się nie mieści;

3. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. bez względu na to, czy z uwagi na ilość tych wniosków ich obsługa stanowi zagrożenie dla możliwości uzyskania przez inne podmioty świadczeń publicznych oraz bez względu na koszty rozpoznawania tych wniosków;

4. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie sprowadzające się do stwierdzenia, że obowiązkiem Skarbu Państwa jest ponoszenie kosztów materiałowych i kosztów pracy w celu spełnienia każdego żądania podmiotu uprawnionego do uzyskania informacji publicznej, jeśli we wniosku stwierdzi, że wniosek swój opiera na przepisach u.d.i.p., co skutkuje przeniesieniem uprawnienia do dysponowania własnością ze statio fisci Skarbu Państwa - organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, na podmiot składający wniosek;

5. art. 82 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w okolicznościach niewątpliwie świadczących o tym, że wnioski zostały złożone z rażącym naruszeniem tego konstytucyjnego obowiązku i w celach wprost godzących w dobro wspólne;

6. art. 44 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305) poprzez niezastosowanie polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. opisanych w sentencji zaskarżonego orzeczenia, pomimo stwierdzenia przez Sąd, że wnioski te nie zmierzają do realizacji celów chronionych przez prawo, co skutkuje jednoczesnym zobowiązaniem Dyrektora do dokonywania niecelowego wydatkowania środków publicznych;

7. art. 32 k.k.w. poprzez bezpodstawne zastosowanie i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 137) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu za niewystarczające informowanie osadzonych o treści jadłospisów w formie komunikatów ogłaszanych za pośrednictwem lokalnego radiowęzła, podczas gdy nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności sprawuje sędzia penitencjarny, jednocześnie opierając swoje rozważania na przepisach zarządzenia 66/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, które utraciło moc obowiązującą 1 maja 2019 r.

8. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych, sprowadzającej się do uznania, że przy załatwianiu wniosków skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego [...] stwierdził, że w wyroku WSA w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. akt: II SAB/Po 81/19 znajduje się potwierdzenie, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości wyrok ten został przywołany w części stanowiącej uzasadnienie prawne pisma Dyrektora z dnia 28 grudnia 2020 r., dla wykazania zasadności twierdzenia, że jeśli rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, niż społeczna kontrola władzy publicznej, to nie zasługują one na aprobatę, ponieważ stanowią przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej;

9. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych, sprowadzającej się do uznania, że przy załatwianiu wniosków skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego [...] stwierdził, że wnioskodawca wnosi o udostępnienie takich samych danych za różne okresy w celu utrudnienia pracy Zakładu Karnego [...] i zmuszenia do udzielenia informacji przetworzonych, podczas gdy w rzeczywistości Dyrektor w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r., w części stanowiącej uzasadnienie faktyczne wskazał, że opisane wyżej rozczłonkowywanie wniosków przez skarżącego jest jedną z kilku okoliczności świadczących o tym, że intencją skarżącego nie jest uzyskanie informacji publicznej i realizowanie uprawnienia do społecznej kontroli władzy publicznej;

10. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych, sprowadzającej się do nieustalenia okoliczności, które w ocenie Dyrektora Zakładu Karnego [...] wskazywały na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej;

11. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych, sprowadzającej się do uznania, że w niniejszej sprawie istnieje pomiędzy stronami spór co do tego, czy informacje wymienione we wnioskach stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień: po pierwsze, czy wniosek skarżącego z dnia 19 października 2020 r. stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy wobec faktycznego nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę działania Dyrektora Zakładu Karnego [...] były prawidłowe, a zatem nie można było mu zarzucić bezczynności w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego.

Zarzut dotyczący charakteru wniosku D.C. z dnia 19 października 2020 r. jest trafny. Przypomnieć bowiem należy, że podstawowym elementem tego, aby uznać, że dany wniosek faktycznie dotyczy informacji publicznej koniecznym jest, aby faktycznie dotyczył on "informacji", która w języku potocznym jest rozumiana jako "powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212). Informacja jest zatem pewną wiadomością dotyczącą faktów. Podnieść też należy, że z analizy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. można wywieść, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Wniosek o wszczęcie postępowania nie może być jednocześnie wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Tak samo skarga lub wniosek złożone w trybie rozdziału VIII k.p.a. nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 10/11). We wniosku z dnia 19 października 2020 r. wskazano, że dotyczy on "wyrażenia zgody na opublikowanie na tablicy informacyjnej każdego oddziału mieszkalnego ZK [...] jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w ZK [...] za okres dwóch tygodni" (k-63 akt administracyjnych sprawy), a zatem skarżący wnioskuje o podjęcie pewnych działań przez Dyrektora Zakładu Karnego. Działania te mają polegać na wywieszeniu jadłospisu na tablicach w części mieszkalnej Zakładu Karnego za okres opisany we wniosku. Nie jest to pytanie o fakty np. o treść jadłospisu lub sposób jego opublikowania. Wskazana wyżej treść pisma D.C. odpowiada definicji wniosku z art. 241 k.p.a., wedle którego przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Wnioskodawca we wniosku z dnia 19 października 2020 r. wyraźnie wskazał, że chce aby jadłospis, który stanowi informację publiczną był wywieszany po to, aby każdy mógł się z nim zapoznać i urzeczywistnić to prawo. Celem zatem tego wniosku było wzmocnienie praworządności poprzez szersze, zdaniem D.C., upowszechnienie informacji o planowanym wyżywieniu osadzonych w Zakładzie Karnym. Natomiast nie można uznać, że chciał on pozyskać informację o określonych faktach dotyczących jadłospisu lub sposobu jego upublicznienia.

Zarzuty dotyczące uznania, że wnioski skarżącego stanowią w istocie nadużycie prawa do informacji publicznej również są zasadne. Podkreślić należy, że wnioskodawca oddzielnymi wnioskami z 9, 12, 13, 14, 16, 20, 22, 23, 26, 27 i 31 października, 2 i 3 listopada, 14 grudnia 2020 r. oraz wnioskiem bez czytelnej daty domagał się udostępnienia informacji publicznych w następującym zakresie:

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w kwietniu 2016 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w marcu 2016 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w maju 2016 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w czerwcu 2016 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w sierpniu 2016 r.,

✓ wskazania ilości faktur dotyczących usługi kserokopii dokumentów od 2 czerwca 2015 r. do 21 sierpnia 2015 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w lutym 2016 r.,

✓ wskazania czynności, których dokonano w 2017 r. w celu ułatwienia funkcjonowania osobom niepełnosprawnym,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi we wrześniu 2016 r.,

✓ wskazania czynności, które wykonano w 2018 r. celu ułatwienia funkcjonowania osobom niepełnosprawnym,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi w styczniu 2015 r.,

✓ odpisu umów zawartych przez Dyrektora ZK [...] z podmiotami zewnętrznymi we wrześniu 2015 r.

Charakter tych wniosków oraz przede wszystkim sposób ich przekazania – nie bezpośrednio do organu, ale poprzez wysłanie do trzynastu sądów rejowych w różnych apelacjach wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania w rodzaju tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), tj. mających na celu rozdrobnienie (zmniejszenie zakresowo jednostkowych) żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. Nie może bowiem umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego, będące zatem próbą uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia przekonanie, że wniosek skarżącego stanowił przejaw nadużywania prawa do informacji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16).

Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).

Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).

Powyższe uprawnia do wniosku, że celem działania skarżącego nie była więc jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te wynoszą 240 złotych, które stanowią wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł). Wyjaśnić należy, że przyznanie prawa pomocy i zwolnienie od kosztów sądowych dotyczy tylko opłat sądowych (np. wpisu) i ponoszenia wydatków, natomiast nie obejmuje kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, które wchodzi w skład pojęcia niezbędnych kosztów postępowania.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wyjaśnić należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną udzieloną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a. Zatem wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.).