Wyrok z dnia 2023-10-17 sygn. I OSK 1927/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1015/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r. nr DŚR.4011.000522.2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z 7 lutego 2020 r., nr DŚR.4011.000522.2020, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego wyrokiem z 1 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 1015/20 oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Płocka decyzją z 10 września 2019 r., Nr DŚR.4011.014921.2019, odmówił J. S. przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnich synów D., A. i A.1 w okresie od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r.

Na skutek wniesionego przez J. S. (dalej: "wnioskodawczyni", "zainteresowana") odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 29 października 2019 r., Nr KO-773/4103/355/19, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 7 lutego 2020 r., Nr DŚR.4011.000522.2020, ponownie odmówił wyżej wymienionej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał, iż we wnioskowanym okresie wnioskodawczyni nie posiadała obywatelstwa polskiego. Organ odniósł się do treści art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Cudzoziemcy mają prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli spełniają warunki określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: "u.p.p.w.d.").

Organ wskazał na art. 1 ust. 2 lit. d powyższej ustawy, z którego wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom m. in. posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy ", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Organ ustalił, że zainteresowana w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, ważnego do 9 sierpnia 2018 r., a także, że w dniu składania wniosku nie była małżonką obywatela polskiego.

Organ pismem z 7 września 2018 r., na podstawie art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d. i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2019 r. póz. 1177), wezwał zainteresowaną do dostarczenia karty pobytu i decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub innego dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy, gdyż poprzednie zezwolenie Wojewody Mazowieckiego na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wygasło z dniem 9 sierpnia 2018 r.

W dniu 11 lipca 2019 r. wpłynęła kserokopia paszportu zainteresowanej z informacją, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 8 czerwca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego oraz oświadczenie wyżej wymienionej, że może legalnie przebywać na terenie Polski i wykonywać pracę. Paszport wydany przez Republikę Łotwy wskazywał brak obywatelstwa. Wydział Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie poinformował, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2019 r., [...], odmówił udzielenia zainteresowanej zezwolenia na pobyt czasowy. Od powyższej decyzji zainteresowana złożyła odwołanie.

W tym stanie faktycznym wskazano, że wyżej wymieniona przebywa legalnie na terytorium RP, jednakże nie może legalnie świadczyć pracy.

W dniu 18 grudnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku wpłynęło pismo z Wydziału Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, [...], w którym zostało wskazane, że zainteresowana w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. 8 czerwca 2018 r., przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach ważnego do 9 sierpnia 2018 r. Natomiast w dniu 27 kwietnia 2018 r. Sąd Okręgowy w Płocku orzekł rozwód małżonków. W związku z powyższym w dniu składania wniosku, tj. w dniu 8 czerwca 2018 r., wnioskodawczyni nie była małżonką obywatela polskiego. Wskazane zostało również, że Wojewoda Mazowiecki nie posiada wiedzy, czy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zakończyło się decyzją ostateczną wskazując, że postępowanie odwoławcze w sprawie toczy się przed organem II instancji, tj. Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 9 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni przedłożyła Akt Nadania Obywatelstwa Polskiego, zgodnie z postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 23 listopada 2019 r. Nr OB.114.339.2019.

Z uwagi na fakt, iż zainteresowana nabyła obywatelstwo polskie, nabyła też prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Mając na uwadze powyższe, do wyjaśnienia pozostało ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018.

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest zwolniony cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 art. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie pkt 1-4. Zgodnie zaś z ww. art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Natomiast z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 1-4 ustawy jest zwolniony cudzoziemiec:

1. posiadający w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art, 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art, 158 ust. 2 pkt 1 lub 2, art. 161 ust. 2, art. 176 lub art, 186 ust. 1 pkt 3, 4 lub 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub posiadający wizę krajową w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

2. będący małżonkiem obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone w związku z zawarciem związku małżeńskiego,

3. będący zstępnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. b obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

4. posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone na podstawie art. 159 ust. 1 lub art. 161 b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;

Mając jednak na uwadze to, że w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. nie znalazła się informacja w zakresie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w przedmiotowym zakresie i zwrócił się do zainteresowanej o złożenie wyjaśnień, czy bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1 482 ze zm.).

Pełnomocnik wnioskodawczyni nie odpowiadając na pytanie w przedmiocie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r, o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podała, że całkowicie pominięto fakt, że strona od początku powoływała się na inną podstawę prawną, mającą uzasadniać nie tylko legalność czasowego pobytu zainteresowanej w czasie poprzedzającym wniesienie wniosku o świadczenie wychowawcze, ale również zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Przed złożeniem wniosku o pobyt czasowy wyżej wymieniona była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w oparciu o art. 87 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako małżonka obywatela polskiego przebywając na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem RP, tym samym spełnia przesłankę z art. 87 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy i była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, przebywała bowiem na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży w oparciu o art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odcisku stempla oraz bezpośrednio przed złożeniem wniosku o kolejny pobyt czasowy była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Ustalono, że wnioskodawczyni w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przebywała na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ważnego do 9 sierpnia 2018 r. (pismo z Wydziału Spraw Cudzoziemców Nr [...] z 18 grudnia 2019 r. oraz decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], udzielająca zezwolenia na pobyt czasowy do 9 sierpnia 2018 r.). Ustalono jednocześnie, że w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. w dniu 8 czerwca 2018 r. nie była małżonką obywatela polskiego. Wyrokiem z [...] kwietnia 2018r., sygn. akt IC [...], Sąd Okręgowy w Płocku orzekł rozwód między małżonkami. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się 27 kwietnia 2018 r., tak więc bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skarżąca nie wniosła odwołania od wyżej opisanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł natomiast Rzecznik Praw Dziecka, który zaskarżył powyższą decyzję w całości.

Rzecznik Praw Dziecka podniósł zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, mający wpływ na wynik sprawy, a polegającym na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i niedokonanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć - formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie (tu: J. S.), zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiego porządku prawnego, jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka (tu: małoletnich D., A. i A.1.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

1) art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia),

2) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

3) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji odwołując się do art. 50 § 1, 52 § 2 i 53 § 2 p.p.s.a. uznał, że skarżący Rzecznik Praw Obywatelskich [winno być "Rzecznik Praw Dziecka" – uwaga NSA] dochował terminu ustawowego do wniesienia skargi.

WSA wskazał, że przedmiotem oceny organów było prawo do przyznania świadczenia wychowawczego na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powodem odmowy było ustalenie, że cudzoziemka nie była w dacie składania wniosku małżonką obywatela polskiego, w związku z czym bezpośrednio przed złożeniem wniosku nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 pkt 5 tej ustawy z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę zwolniony jest cudzoziemiec przebywający na terenie R.P. na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub na podstawie umieszczonego na dokumencie podróży odciska stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie pkt. 1-4.

Sąd I instancji wskazał, iż Rzecznik nie zakwestionował ustaleń dokonanych przez organ I instancji co do niespełniania przez cudzoziemkę powyższego warunku. Skarga zasadza się na twierdzeniu, że organ dokonał błędnej, wyłącznie językowej, wykładni art. 4 ust. 2 ustawy, nie dokonał wykładni systemowej i celowościowej, na skutek czego doszło do nierównego traktowania przez władze publiczne małoletnich obywateli polskich, co stanowi wyraz ich dyskryminacji.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i dorobku doktryny, dokonywanie wykładni ma na celu ustalenie sensu i znaczenia normy prawnej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna pełnią wobec wykładni językowej funkcję pomocniczą. Przeważająca część przedstawicieli doktryny uważa, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznacznych tez, stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne.

Sąd I instancji podzielił ten pogląd. Wskazał, że wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej, polega na takim odczytaniu normy, by była ona zgodna z celem, dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą, to co jest zrozumiałe i jasne, nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji, gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej, nie ma konieczności sięgania do pozostałych sposobów wykładni. Stosowanie pozostałych sposobów wykładni, to nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych, czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć (wykładnia celowościowa) - (Powołano się na pozycję: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430).

Sąd I instancji wskazał, iż znane mu są wyroki NSA, z których wynika że przy odkodowywaniu treści normy prawnej powinno się sięgać nie tylko do wykładni językowej ale i pozostałych (np. ostatnio wydany wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 93/08). Jednocześnie zwrócono uwagę, że np. w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), wyrażono pogląd, iż: "w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych". Podkreślono jednak, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej.

Podkreślono, że Rzecznik nie kwestionował, że w normie art. 1 ust. 2 ustawy mamy następujący zapis: "Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom (..)".

Wykładnia literalna treści tej normy, w ocenie Sądu I instancji, jasno wskazuje, że ustawodawca wskazał obywateli polskich i cudzoziemców jako podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia wychowawczego, a tych drugich pod określonymi warunkami. Podzielono pogląd, że celem ustawy jest zapewnienie osobom wymienionym w tej ustawie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dzieci (art. 4). Nie można także zapominać, że to nie każdy z rodziców czy opiekunów ma prawo do tego rodzaju świadczenia. Świadczenie jest bowiem jedno. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłacane będzie temu, kto pierwszy złoży wniosek. Jak wskazano w projekcie ustawy w przypadku gdy rodzice nie zamieszkują wspólnie, a dziecko mieszka u jednego z rodziców przez pierwszą część miesiąca, a u drugiego z rodziców przez drugą część miesiąca, wówczas świadczenie wychowawcze będzie dzielone pomiędzy rodziców proporcjonalnie do czasu, w którym dziecko u danego rodzica zamieszkuje. Z kolei jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką znajduje się dziecko.

Odwołano się do projektu ustawy, w którym wskazano: "Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji było objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia". W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że zamiarem ustawodawcy nie było przyznanie świadczenia wszystkim rodzicom dzieci (obywatelstwa polskiego lub innego) ale jak największej grupie. W świetle tej regulacji, świadczenie przysługuje zawsze rodzicom posiadającym obywatelstwo polskie, natomiast cudzoziemcom z pewnymi wyjątkami.

WSA nie podzielił koncepcji Rzecznika, że skoro świadczenie służy zaspokajaniu potrzeb dziecka, to jest to wystarczającym argumentem za przyjęciem tezy o konieczności przyznania świadczenia każdemu, więc i cudzoziemce, tylko z tego powodu, że dzieci mają obywatelstwo polskie.

Podkreślono, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania świadczenia od obywatelstwa dziecka. Z woli ustawodawcy to kryterium nie może być brane pod uwagę przez organy rozstrzygające o przyznaniu świadczenia i przez sądy powołane do oceny legalności działania tych organów.

Wskazano, iż w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazuje jako warunku sine qua non – obywatelstwa dziecka – nie ma podstaw, aby dokonywać takiej jak zaprezentowana przez Rzecznika wykładni tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił również, iż znane mu jest orzecznictwo powstałe na gruncie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: "u.ś.r."). Jednakże nie podzielił koncepcji, w której to organy i sądy, w sytuacji w której ustawodawca jasno wskazał kryteria przyznania świadczenia, nie uzależniając ich od obywatelstwa dziecka, mógłby dokonać wykładni prawa stojącej w sprzeczności z treścią norm stanowiących podstawę orzekania. Tego rodzaju wykładnia zastosowana w stosunku do jednego z podmiotów stawiałaby go w lepszej sytuacji, niż te podmioty, w stosunku do których zastosowano jasno brzmiące normy. Takie działanie stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji.

W związku z powyższym Sąd I instancji nie podzielił wywodów skargi, że doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 18 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji R.P. Wskazano, iż art. 18 Konstytucji dotyczy ochrony małżeństwa, a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Z kolei art. 71 zd. 2 Konstytucji wyrażający postulat ochrony matki dziecka, istotnie chroni matkę i przewiduje pomoc państwa jednakże w granicach ustawowych. Oznacza to, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i ustawodawca, może je ograniczyć – co ma miejsce w tym wypadku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka w zw. z art. 9, 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji WSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z dyskryminacją dzieci. Opisywane świadczenie ma służyć dzieciom, ale z woli ustawodawcy należy się tym dzieciom, których rodzice spełniają ustawowe kryteria. Nie należy się więc wszystkim dzieciom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca władny jest konstruować normy prawne, w których ustanawia zasady przyznawania pomocowych środków publicznych na rzecz dzieci w zależności od jasno sformułowanych kryteriów dotyczących sytuacji prawnej ich rodziców, a w tym na podstawie kryterium obywatelstwa rodziców. Zasadność stosowania tego kryterium jako metoda dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów w zakresie dostępu do świadczeń socjalnych nie budzi wątpliwości. Nie należy przy tym zapominać, że ustawodawca ustanawiając kryteria dostępności pomocy socjalnej dysponuje środkami publicznymi, pochodzącymi z różnych form opodatkowania. Stosowanie kryterium obywatelstwa w tym kontekście nie jest kontrowersyjne. Zwrócono także uwagę na powołane przez skarżącego kasacyjnie orzecznictwo sądowe (np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1164/16, czy wyrok WSA z 7 listopada 2017, I SA/Wa 938/17), przedstawiające tezę (na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych), że organy pozbawiły pomocy socjalnej dziecko wyłącznie z uwagi na odmienną narodowość/obywatelstwo rodzica. Sąd I instancji wskazał, że teza wyroku NSA jest zupełnie inna, a mianowicie taka, że uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Polski jest niezależne od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione w karcie pobytu. W stanie faktycznym tamtej sprawy cudzoziemka nie miała ujawnionej w karcie pobytu informacji o możliwości pracy w sytuacji, w której legitymowała się statusem osoby, której udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Poza tym, wbrew wywodom skargi, mimo, że uregulowania ustawy o świadczeniach socjalnych są podobne do uregulowań omawianej ustawy, to jednak nie może umknąć uwadze, że zasiłki rodzinne przyznawane są podmiotom (rodzinom) znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, natomiast świadczenie wychowawcze przyznawane jest bez względu na dochody rodziny. Inny jest zatem cel tych świadczeń, choć niewątpliwie oba służą polepszeniu sytuacji finansowej rodziny. Istotnie obowiązkiem państwa jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i temu służą świadczenia socjalne, które jednak uzależnione są zazwyczaj od dochodów rodziny. Świadczenie wychowawcze przyznawane jest bez względu na te dochody, a więc po równo ubogim i bogatym. Taka jest wola ustawodawcy.

Odniesiono się także do monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Wskazano, iż zgodnie z tą zasadą władza ustawodawcza ma wyłączność w tworzeniu prawa, a sądy niezależność w jego stosowaniu. Organy te są względem siebie niezależne, a niezależność ta polega na niewkraczaniu w swe prerogatywy. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw, aby w sytuacji, w której ustawodawca w taki, a nie inny sposób określił krąg podmiotów uprawnionych do pobierania świadczenia wychowawczego, sąd dokonując wykładni tak ustanowionego prawa, de facto wkraczał za pomocą wykładni celowościowej w kompetencje ustawodawcy.

WSA zaznaczył, iż miał na względzie przywołane przez Rzecznika normy konstytucyjne, ale wziął też pod uwagę przepis zawarty w art. 10. Ustanowiona tam zasada trójpodziału władz stanowi fundament państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza powinny działać w granicach konstytucyjnie przyznanych im uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia o istnieniu, zakresie i kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskiwania publicznych świadczeń socjalnych należą do władzy ustawodawczej. Skoro ta formułuje jasne i dające się wprost wywieść z treści norm prawnych, na podstawie ich językowego rozumienia, normy dotyczące rozdziału środków publicznych, przy czym stosuje jasne kryteria udzielanej pomocy, kierując ją do określonych podmiotów, to wykroczeniem poza konstytucyjnie przyznaną sądom i trybunałom władzę byłoby dokonywanie wykładni prawa w ten sposób, że wola ustawodawcy zostałaby odczytana jednoznacznie sprzecznie z jej jasną treścią. W ten sposób doszłoby do podważenia fundamentów państwa prawnego poprzez przejęcie przez sądy roli ustawodawcy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę.

Rzecznik Praw Dziecka wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 14), naruszenie prawa materialnego, poprzez ograniczenie się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., skutkiem czego zignorowano fakt, że choć - formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie, to zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca wprowadził świadczenie wychowawcze do polskiemu porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy, służącej dobru dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a. art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia),

b. art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

c. art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji praw konwencyjnych (tu: dostępu do świadczeń zabezpieczenia społecznego - art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie skarżonej decyzji na skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (poprzez błędną – opisaną powyżej – wykładnię przepisów u.p.p.w.d.), w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Równocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się one do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego względu uzasadnione jest łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszym zarzucie kasacyjnym rzecznik wskazał na naruszenie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., podczas gdy powyższy przepis składa się z czterech jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Nadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. "poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu", podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).

Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić, że podstawą zaskarżenia w ramach pierwszego z zarzutów jest art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lutego 2016 r., zaś co do zarzutu procesowego art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowane zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby jednoznaczny rezultat wykładni językowej zwalniał organ stosujący prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Istotnie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tą rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Ponadto podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).

W wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której wywiedziono, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (..). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (..). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej". Pogląd powyższy został utrzymany również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego można przywołać uchwałę z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd wprost wskazał, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie wskazano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99. W tym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na szczególną rolę, jaką w systemie prawa odgrywają zasady konstytucyjne, reguła interpretacji norm prawnych zgodnie z Konstytucją należy do najważniejszych i najbardziej podstawowych reguł wykładni (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 111-113). Nie ulega wątpliwości, że nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu.

W sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lid. d u.p.p.w.d. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionych okolicznościach, mając na uwadze zasady konstytucyjne oraz cel powyższej ustawy, fakt ten jest wystarczający do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowego odkodowania normy prawnej z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. d oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d.

Jak zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, pomimo że technicznie wnioskodawcą oraz stroną postępowania administracyjnego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 u.p.p.w.d. (w tym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 - matka dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na jej utrzymaniu - tak jak w rozpoznawanej sprawie), to faktycznie uprawnionym do tego świadczenia oraz jego beneficjentem jest dziecko. W rozpoznawanej sprawie są to małoletni w dacie rozpoznania wniosku – A. S. (ur. [...] r.), D. S. (ur. [...] r.) oraz A. S.1. (ur. [...] r.) – obywatele polscy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/18 oraz z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 519/22 – zapadłych wprawdzie w sprawach dotyczących przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, ale ze względu na analogiczność przesłanek oraz bardzo zbliżone cele omawianych świadczeń rozumowanie to znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z wymienionych wyroków został zresztą powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że zawiera on stanowisko w istocie sprzeczne z przyjętym przez siebie. W takiej sytuacji nieprzyznanie wskazanego świadczenia będzie oznaczało, że doszło do wykluczenia z grona osób uprawnionych do tego świadczenia nie tyle matki ww. małoletnich, osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego, ale ich samych, podczas gdy są oni obywatelami polskimi. W tym kontekście należy rozważać zaistniałą sytuację, mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim bez żadnych warunków.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą okoliczność całkowicie pominął i przyjął, że w świetle zasad konstytucyjnych nie jest kontrowersyjnym zróżnicowanie sytuacji obywatela oraz cudzoziemca. Wobec powyższych rozważań sytuacja przedstawia się jednak inaczej, gdyż wydanie decyzji odmownej pozbawia prawa do skorzystania ze świadczenia wychowawczego nie cudzoziemca, ale małoletnich obywateli polskich. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że Sąd I instancji rozważając prawo do świadczenia wychowawczego w kontekście art. 18 Konstytucji RP poprzestał na stwierdzeniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, albowiem chroni on małżeństwo, a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Nie sposób jednak pominąć, że przepis ten chroni nie tylko małżeństwo, gdyż stanowi on że: "małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną Rzeczpospolitej Polskiej".

Zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na konieczność wykładania przepisów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad, przewidujących szeroką ochronę rodziny, macierzyństwa oraz dziecka. Poza art. 18 Konstytucji RP wskazać należy także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobro rodziny, zaś szczególnej pomocy udzielać m.in. rodzinom niepełnym – a taka sytuacja występuje w sprawie oraz art. 72 ust. 1, który przewiduje ochronę praw dziecka, w tym także socjalnych. Prawo dziecka do zabezpieczenia socjalnego wynika również z art. 26 ust. 1 konwencji, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w procesie wykładni, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że gwarancje przewidziane powyższymi przepisami Konstytucji obejmują małoletnich obywateli polskich, także w przypadku gdy ich rodzice takiego obywatelstwa nie posiadają.

Wykładnia przepisów u.p.p.w.d.przyjęta przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie arbitralnie różnicuje sytuację obywateli polskich i w ten sposób pozbawia część z nich dostępu do przysługującego wszystkim obywatelom zabezpieczenia społecznego, wyłącznie na podstawie kryterium obywatelstwa ich rodzica, co godzi zarówno w omówione wyżej gwarancje, jak i w sformułowany w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. W demokratycznym państwie prawym takiego rezultatu wykładni nie można zaakceptować. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są uzasadnione. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Organ uwzględni, że faktycznie uprawnionymi do świadczenia wychowawczego są małoletni obywatele polscy i przyjmując takie założenie przeprowadzi postępowanie z zachowaniem wszystkich wymogów procedury administracyjnej.