Wyrok z dnia 2023-10-20 sygn. I OSK 2014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1019/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 7 lutego 2020 r. nr DŚR.4011.000526.2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 1 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1019/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Dziecka (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "rzecznik") na decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej także: "organ", "prezydent"), z 7 lutego 2020 r. nr DŚR.4011.000526.2020, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletnich: D. S., A. S. i A. S., wnioskowanego przez ich matkę J. S. (dalej także: "wnioskodawczyni"), za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wniosek o przyznanie wskazanego świadczenia został złożony 1 lipca 2019 r. Decyzją z 9 września 2019 r. nr DŚR.401 1.014738.2019 organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 29 października 2019 r., nr KO-776/4103/35S/19 uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta P.

Rozpoznając ponownie sprawę prezydent wskazał, sprawa dotyczy świadczenia wychowawczego za okres w którym wnioskodawczyni nie była obywatelką polską, gdyż obywatelstwo polskie zostało jej nadane 23 listopada 2019 r. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej: "upp") prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – z zastrzeżeniem wyjątków w tym przepisie przewidzianych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409, dalej: "ustawa z 20 kwietnia 2004 r."), z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest zwolniony cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 30, dalej: "ustawa o cudzoziemcach") lub na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie pkt 1-4. Natomiast z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. jest zwolniony cudzoziemiec:

1. posiadający w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art, 158 ust. 2 pkt 1 lub 2, art. 161 ust. 2, art. 176 lub art, 186 ust. 1 pkt 3, 4 lub 7 ustawy o cudzoziemcach, lub posiadający wizę krajową w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych;

2. będący małżonkiem obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone w związku z zawarciem związku małżeńskiego;

3. będący zstępnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. b obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

4. posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone na podstawie art. 159 ust. 1 lub art. 161 b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Organ ustalił, że J. S. przebywała na terytorium Polski legalnie, na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego zgodnie z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i ważnego do 9 sierpnia 2018 r. Wniosek o udzielenie zezwolenia na dalszy pobyt czasowy wnioskodawczyni złożyła 8 czerwca 2018 r. W momencie składania tego wniosku J. S. nie była już małżonką obywatela polskiego, albowiem wyrokiem z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt IC [...], Sąd Okręgowy w P. orzekł rozwód. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się 27 kwietnia 2018 r. tak więc bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy J. S. nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Skoro wnioskodawczyni nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę ani nie posiadała takiego zezwolenia w okresie na który świadczenie miało być przyznane, w ocenie prezydenta nie została spełniona przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Dziecka, wskazując że organ ograniczył się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 upp, a zaniechał dokonania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, czym naruszył również normy o charakterze konstytucyjnym i międzynarodowym.

Wyrokiem z 1 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że okoliczności sprawy nie są sporne, zaś istota sprawy dotyczy tego, czy w drodze wykładni systemowej i celowościowej można podważyć rezultat wykładni językowej. W ocenie Sądu I instancji wykładnia systemowa i funkcjonalna pełnią wobec wykładni językowej funkcję pomocniczą, przez co jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznaczny tez, stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne. Wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej polega na takim odczytaniu normy, by była ona zgodna z celem dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą, to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej nie ma konieczności sięgania do pozostałych sposobów wykładni. Stosowanie pozostałych sposobów wykładni to nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych, czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki podniósł, że znane są mu wyroki z których wynika, że przy odkodowywaniu treści normy prawnej powinno się sięgać nie tylko do wykładni językowej ale i pozostałych, jednak w ocenie Sądu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zwraca uwagę na fakt, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. Wykładnia literalna jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca jako podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia wychowawczego wskazał obywateli polskich i cudzoziemców a tych drugich pod określonymi warunkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił koncepcji rzecznika, że skoro świadczenie służy zaspokajaniu potrzeb dziecka to jest to wystarczającym argumentem za przyjęciem tezy o konieczności przyznania świadczenia każdemu, więc i cudzoziemce, tylko z tego powodu, że dzieci mają obywatelstwo polskie. Ustawodawca nie uzależnił bowiem możliwości przyznania świadczenia od obywatelstwa dziecka. Z woli ustawodawcy to kryterium nie może być zatem brane pod uwagę przez organy rozstrzygające o przyznaniu świadczenia i przez sądy powołane do oceny legalności działania tych organów. Każdemu dziecku, które zamieszkuje z rodzicem lub opiekunem na terenie Polski, pod warunkiem, że ci są albo obywatelami polskimi albo cudzoziemcami spełniającymi pozostałe kryteria ustawowe, przysługuje to świadczenie. W takiej sytuacji gdy ustawodawca nie wskazuje jako warunku sine qua non – obywatelstwa dziecka – nie ma podstaw aby dokonywać takiej jak zaprezentowana przez rzecznika wykładni tej ustawy, w której to organy i sądy, w sytuacji w której ustawodawca jasno wskazał kryteria przyznania świadczenia, nie uzależniając ich od obywatelstwa dziecka, mógłby dokonać wykładni prawa stojącej w sprzeczności z treścią norm stanowiących podstawę orzekania. Tego rodzaju wykładnia zastosowana w stosunku do jednego z podmiotów stawiałaby go w lepszej sytuacji niż te podmioty w stosunku do których zastosowano jasno brzmiące normy. Takie działanie stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

W związku z powyższym Sąd Wojewódzki nie podzielił wywodów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych, wyrażonych w art. 18 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Art. 18 dotyczy ochrony małżeństwa a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Z kolei art. 71 zd. 2 wyrażający postulat ochrony matki dziecka, istotnie chroni matkę i przewiduje pomoc państwa jednakże w granicach ustawowych. Oznacza to, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i ustawodawca, może je ograniczyć – co ma miejsce w tym wypadku. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP w nawiązaniu do art. 2 ust 2 Konwencji z 20 listopada 1989 r. o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526, dalej: "konwencja") w zw. z art. 9, 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie występuje dyskryminacja dzieci. Świadczenie wychowawcze ma bowiem służyć dzieciom, ale z woli ustawodawcy należy się tym dzieciom, których rodzice spełniają ustawowe kryteria. Nie należy się więc wszystkim dzieciom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca władny jest konstruować normy prawne, w których ustanawia zasady przyznawania pomocowych środków publicznych na rzecz dzieci, w zależności od jasno sformułowanych kryteriów dotyczących sytuacji prawnej ich rodziców, a w tym na podstawie kryterium obywatelstwa rodziców. Zasadność stosowania tego kryterium jako metoda dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów w zakresie dostępu do świadczeń socjalnych nie budzi wątpliwości. Nie należy przy tym zapominać, że ustawodawca ustanawiając kryteria dostępności pomocy socjalnej dysponuje środkami publicznymi, pochodzącymi z różnych form opodatkowania. Stosowanie kryterium obywatelstwa w tym kontekście nie jest kontrowersyjne.

Przy piśmie z 13 czerwca 2023 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Dziecka. Zaskarżając wyrok w całości, rzecznik zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 2 upp, poprzez ograniczenie się do wykładni językowej, a niedokonanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, skutkiem czego zignorowano, że choć formalnie o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie, to zaspokaja ono potrzeby dziecka, zaś celem dla którego ustawodawca wprowadził świadczenie wychowawcze do porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy, służącej dobru dziecka;

b. art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych, przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego;

c. art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazującym władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej;

d. art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 konwencji w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji praw konwencyjnych – dostępu do zabezpieczenia społecznego – art. 26 ust. 1 konwencji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie skarżonej decyzji na skutek niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń prawa materialnego, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa poprzez uchylenie skarżonej decyzji organu, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się one do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego względu uzasadnione jest łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszym zarzucie kasacyjnym rzecznik wskazał na naruszenie art. 4 ust. 2 upp, podczas gdy powyższy przepis składa się z czterech jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Nadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa "poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu", podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).

Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić, że podstawą zaskarżenia w ramach pierwszego z zarzutów jest art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 lutego 2016 r., zaś co do zarzutu procesowego, art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowane zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby jednoznaczny rezultat wykładni językowej zwalniał organ stosujący prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Istotnie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tą rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Ponadto podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).

W wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której wywiedziono, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (...). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (...). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej". Pogląd powyższy został utrzymany również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego można przywołać uchwałę z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd wprost wskazał, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie wskazano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99. W tym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na szczególną rolę jaką w systemie prawa odgrywają zasady konstytucyjne, reguła interpretacji norm prawnych zgodnie z Konstytucją należy do najważniejszych i najbardziej podstawowych reguł wykładni (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 111-113). Nie ulega wątpliwości, że nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu.

W sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lid. d upp. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionych okolicznościach, mając na uwadze zasady konstytucyjne oraz cel powyższej ustawy, fakt ten jest wystarczający do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowego odkodowania normy prawnej z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. d oraz art. 4 ust. 1 i 2 upp.

Jak zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, pomimo że technicznie wnioskodawcą oraz stroną postępowania administracyjnego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 upp (w tym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 - matka dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na jej utrzymaniu - tak jak w rozpoznawanej sprawie), to faktycznie uprawnionym do tego świadczenia oraz jego beneficjentem jest dziecko. W rozpoznawanej sprawie są to małoletni w dacie rozpoznania wniosku – A. S. (ur. 2009 r.), D. S. (ur. 2004 r.) oraz A. S. (ur. 2009 r.) – obywatele polscy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu art. 4 ust. 1 upp, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/18 oraz z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 519/22 – zapadłych wprawdzie w sprawach dotyczących przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, ale ze względu na analogiczność przesłanek oraz bardzo zbliżone cele omawianych świadczeń, rozumowanie to znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z wymienionych wyroków został zresztą powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że zawiera on stanowisko w istocie sprzeczne z przyjętym przez siebie. W takiej sytuacji nieprzyznanie wskazanego świadczenia będzie oznaczało, że doszło do wykluczenia z grona osób uprawnionych do tego świadczenia nie tyle matki ww. małoletnich, osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego, ale ich samych, podczas gdy są oni obywatelami polskimi. W tym kontekście należy rozważać zaistniałą sytuację, mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 pkt 1 upp, zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim bez żadnych warunków.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą okoliczność całkowicie pominął i przyjął, że w świetle zasad konstytucyjnych nie jest kontrowersyjnym zróżnicowanie sytuacji obywatela oraz cudzoziemca. Wobec powyższych rozważań sytuacja przedstawia się jednak inaczej, gdyż wydanie decyzji odmownej pozbawia prawa do skorzystania ze świadczenia wychowawczego nie cudzoziemca, ale małoletnich obywateli polskich. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że Sąd I instancji rozważając prawo do świadczenia wychowawczego w kontekście art. 18 Konstytucji RP poprzestał na stwierdzeniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, albowiem chroni on małżeństwo, a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Nie sposób jednak pominąć, że przepis ten chroni nie tylko małżeństwo, gdyż stanowi on że: "małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną Rzeczpospolitej Polskiej".

Zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na konieczność wykładania przepisów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad, przewidujących szeroką ochronę rodziny, macierzyństwa oraz dziecka. Poza art. 18 Konstytucji RP wskazać należy także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobro rodziny, zaś szczególnej pomocy udzielać m.in. rodzinom niepełnym – a taka sytuacja występuje w sprawie oraz art. 72 ust. 1, który przewiduje ochronę praw dziecka, w tym także socjalnych. Prawo dziecka do zabezpieczenia socjalnego wynika również z art. 26 ust. 1 konwencji, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w procesie wykładni, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że gwarancje przewidziane powyższymi przepisami Konstytucji obejmują małoletnich obywateli polskich, także w przypadku gdy ich rodzice takiego obywatelstwa nie posiadają.

Wykładnia przepisów upp przyjęta przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie arbitralnie różnicuje sytuację obywateli polskich i w ten sposób pozbawia część z nich dostępu do przysługującego wszystkim obywatelom zabezpieczenia społecznego, wyłącznie na podstawie kryterium obywatelstwa ich rodzica, co godzi zarówno w omówione wyżej gwarancje, jak i w sformułowany w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. W demokratycznym państwie prawym takiego rezultatu wykładni nie można zaakceptować. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są uzasadnione. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Organ uwzględni, że faktycznie uprawnionymi do świadczenia wychowawczego są małoletni obywatele polscy i przyjmując takie założenie przeprowadzi postępowanie z zachowaniem wszystkich wymogów procedury administracyjnej.