Wyrok z dnia 2023-12-05 sygn. I OSK 2186/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 382/21 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 stycznia 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2538/2020/15017/PM w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 382/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 19 stycznia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2538/2020/15017/PM w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła K.O. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.; dalej: u.p.p.w.d.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że osobą otrzymującą świadczenie wychowawcze jest rodzic, któremu w wyroku rozwodowym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej, podczas gdy przepis ten nakazuje badać stan faktyczny, a decydujące dla ustalenia, któremu z rodziców należy wypłacać świadczenie jest to, z którym z rodziców dziecko rzeczywiście mieszka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawiony w niej zarzut wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy organ rozpatrujący wniosek matki dziecka o przyznanie świadczenia wychowawczego jest związany wyrokiem sądu rozwodowego ustalającym miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu dziecka.

Zagadnienie znaczenia dowodowego prawomocnego wyroku sądu rozwodowego ustalającego miejsce zamieszkania dziecka było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1381/21. Stwierdzono w nim, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wymaga się od rodzica odpowiedniego orzeczenia sądu powszechnego tylko w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną. W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r., I OSK 2340/21. Stwierdzono w nim, że spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., nie może być oceniane w oderwaniu od prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego ustalającego, przy którym z rodziców małoletnie dziecko ma mieć miejsce zamieszkania. Niewątpliwie w sytuacji zgodnej współpracy wychowawczej rodziców możliwe jest ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmiennie niż w zapadłym wcześniej orzeczeniu, i w oparciu o takie ustalenie rozstrzygnięcie, które z rodziców będzie pobierało w związku ze sprawowaną opieką nad dzieckiem świadczenie wychowawcze. Jednakże w przypadku konfliktu między rodzicami dziecka co do jego miejsca zamieszkania, organ nie ma możliwości kierowania się wyłącznie przesłanką faktycznego pobytu, bez uwzględnienia orzeczenia sądu regulującego tę kwestię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie za prawidłowe z powodów przedstawionych poniżej należy uznać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r., I OSK 2340/21.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a tej ustawy.

Z kolei art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy, musi z danym rodzicem zamieszkiwać oraz pozostawać na jego utrzymaniu. Analizowany przepis formułuje zatem dwa warunki przyznania świadczenia, to jest warunek wspólnego zamieszkiwania oraz warunek pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca. Oba te warunki muszą zostać spełnione jednocześnie. Nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca.

Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania" ani "wspólnego zamieszkiwania". Określając treść pojęcia "wspólne zamieszkiwanie", zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten mówi zarówno o wspólnym zamieszkiwaniu, jak i o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki albo ojca. Mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że pojęcie wspólnego zamieszkiwania nie może obejmować swoim zakresem sytuacji mieszczących się w ramach pojęcia "pozostawanie na utrzymaniu".

Skoro celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.w.d.), to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym możności uczestniczenia w wychowywaniu dziecka i zaspokajaniu jego potrzeb jest zamieszkiwanie dziecka razem z rodzicem. Nie można bowiem wychowywać dziecka nie mieszkając z nim i nie mając z nim bezpośredniego kontaktu w sytuacjach dnia codziennego. Oznacza to konieczność przyjęcia, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. niewątpliwie chodzi o zamieszkiwanie w sensie faktycznym.

Analiza przepisów dotyczących zagadnienia miejsca zamieszkania dziecka wskazuje na konieczność przyjęcia, że miejsce zamieszkania dziecka musi być w określonych sytuacjach rozumiane w sensie prawnym.

Należy w tym miejscu przywołać art. 26 kodeksu cywilnego normujący zagadnienie miejsca zamieszkania dziecka. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Należy również zauważyć, że sąd w wyroku orzekającym rozwód rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Wiąże się z tym wskazanie przez sąd miejsca zamieszkania dziecka. Jeżeli sąd wskaże miejsce zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców, to zasadniczy ciężar kosztów utrzymania i wychowania dziecka spoczywa wówczas na tym rodzicu, co nie wyklucza zarówno nałożenia przez sąd na drugiego rodzica obowiązku zapłaty alimentów na dziecko, jak i możności dobrowolnego udziału drugiego rodzica w kosztach utrzymania dziecka. Względy celowościowe przemawiają wówczas za przyznaniem świadczenia wychowawczego temu rodzicowi, którego miejsce zamieszkania jest równocześnie miejscem zamieszkania dziecka.

Należy również wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest ustalenie każdemu z rodziców świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Jeżeli zatem rodzic nie został wskazany w orzeczeniu sądu jako sprawujący opiekę naprzemienną, to niezależnie od długotrwałości faktycznego współzamieszkiwania rodzica z dzieckiem nie jest dopuszczalne, z mocy art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., przyznanie świadczenia wychowawczego temu rodzicowi.

Z powyższych rozważań należy wyciągnąć wniosek, że w przypadku wskazania w wyroku sądowym miejsca zamieszkania dziecka, to brak jest możności dokonywania odmiennych ustaleń co do miejsca zamieszkania dziecka.

Powyższy wniosek znajduje oparcie w wykładni systemowej przepisów omawianej ustawy. Należy mianowicie zauważyć, że sprawowanie wyłącznie faktycznej opieki nad dzieckiem, bez oparcia jej w przepisach prawa, nie rodzi uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Dotyczy to również opiekuna faktycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Opiekunowi faktycznemu może być bowiem przyznane omawiane świadczenie, jeżeli wystąpił z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (zob. art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.).

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. uznając, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, u którego miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone w wyroku sądowym. Skoro sąd opiekuńczy ustalił miejsce zamieszkania małoletniej A.O. przy ojcu dziecka, to w konsekwencji należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że osobą otrzymującą świadczenie wychowawcze jest rodzic, któremu w wyroku rozwodowym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu wiążące w kwestii miejsca zamieszkania małoletniego dziecka było miejsce wskazane przez sąd rodzinny w wydanym orzeczeniu. Okoliczność zatem, że córka faktycznie (wbrew temu orzeczeniu) przebywa u skarżącej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tak sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej, związane są bowiem ustaleniami i stanowiskiem sądu powszechnego.

Zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny.

Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.