Wyrok z dnia 2023-08-04 sygn. I OSK 1301/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 590/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 lipca 2020 r. znak SKO.712/20 w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 590/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę J. S. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: Kolegium) z 10 lipca 2020 r. nr SKO.712/20, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: Wójt) z 16 marca 2020 r., znak: GOPS 8127.1.2.2020 w przedmiocie zmiany wcześniej wydanej decyzji w sprawie usług opiekuńczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła mającą istotny wpływ na wynik sprawy:

1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego a zwłaszcza art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do państwa tj. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia opatrzonego wadliwym uzasadnieniem, w szczególności nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazanych przez stronę, w tym ciężkiej sytuacji zdrowotnej Skarżącej, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezasadnym uznaniu, że Skarżąca nie wykazała przesłanek zwolnienia za usługi opiekuńcze;

2. obrazę art. 8 ust. 3 i 4 a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej: "u.p.s."), poprzez niezasadne uznanie, że brak jest podstaw do zwolnienia Skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone w soboty, niedziele i święta, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków.

Wobec powyższego wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez zwolnienie Skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone w soboty, niedziele i święta - ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Powyżej zaprezentowane uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który ma dwie jednostki redakcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Zauważyć należy, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 3 określa pojęcie dochodu oraz sposób jego ustalania dla celów pomocy społecznej. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 3321/18, źródło CBOSA) katalog wyjątków od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie podlega wykładni rozszerzającej. Tym samym wszystkie przychody - poza wyjątkami wymienionymi enumeratywnie w art. 8 ust. 4 i ust. 4a u.p.s. - wlicza się do dochodu. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 i 4a ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę w sprawach z zakresu pomocy społecznej (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4420/18, źródło CBOSA).

Świadczenie uzupełniające nie zostało wymienione w tym katalogu, co oznacza, że na zasadach ogólnych podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zawarte z kolei w art. 8 ust. 4a u.p.s. wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 ustawy, a jedynie do jego pkt 2 nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (małżonek, zstępnie, wstępni) - na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w domu pomocy społecznej - a już nie pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy. Oczywiste jest zatem, że opisane wyłączenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie przebywa bowiem w domu pomocy społecznej, lecz mieszka sama w domu jednorodzinnym i z tego właśnie powodu przyznane jej zostały przez organ pierwszej instancji usługi opiekuńcze w wymiarze 7 dni w tygodniu.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji słusznie uznał, że w świetle art. 8 ust. 3 i 4 a ustawy o pomocy społecznej, organy obu instancji, przy obliczaniu uzyskanego przez Skarżącego dochodu, zobligowane były uwzględnić kwotę świadczenia uzupełniającego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem chcąc podważyć zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd I instancji wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na okoliczności potwierdzające tę tezę wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną oraz administracyjną, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 7 i 77 k.p.a., oraz art. 8 i 11 k.p.a.

Należy wskazać, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17, źródło CBOSA). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., oraz art. 8 i 11 k.p.a. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie oznacza, że organ administracji może na mocy tego przepisu modyfikować przepisy prawa materialnego i orzekać niezgodnie z tymi przepisami, motywując to koniecznością uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów określają przepisy ustawy o pomocy społecznej statuujące zasady obliczania dochodu Skarżącej na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi opiekuńcze.

Ponadto niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 23/18, źródło CBOSA).

Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, źródło CBOSA). Trafnie ocenił Sąd I instancji, że organy administracji nie naruszyły tej zasady. Uzasadnienia obydwu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych są wyczerpujące i odpowiadają wymaganiom stawianym przez przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.